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“鎮(zhèn)管社區(qū)”:大型居住社區(qū)的社會管理模式創(chuàng)新
摘要：鎮(zhèn)管社區(qū)是針對快速城市化特點和大型居住社區(qū)的管理要求，為滿足大規(guī)模人口遷入和集中居住的服務(wù)需求而進行的社區(qū)管理制度創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，催生了鎮(zhèn)管社區(qū)模式的體制機制，但是由于政府職能未實現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)換、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，鎮(zhèn)管社區(qū)模式運行中也存在困境。 關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)管社區(qū)；大型居住社區(qū)；社會管理 中圖分類號：C916 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）12-00-02 從20 世紀(jì)80 年代開始，我國城市化就開始進入迅速擴張期。隨著我國城市內(nèi)部“經(jīng)營城市”理念的提出，以改變城市面貌，提升生活品質(zhì)為目標(biāo)的“大興土木”社會工程的推進，拆除城市內(nèi)部優(yōu)質(zhì)地段住宅，將住宅用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地賺取級差地租，動遷大量城區(qū)人口至城郊，以改善其居住環(huán)境，成為了地方政府的重要行為導(dǎo)向。而大規(guī)模人口遷入和集中居住形成了大型居住區(qū)，對社會管理提出了新的要求�！版�(zhèn)管社區(qū)”就是針對快速城市化特點和大區(qū)域管理要求的一種社會管理模式創(chuàng)新。 一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的提出 上海市寶山區(qū)在經(jīng)濟開發(fā)和政策安排的雙重外力影響下，城市化進程異常迅速。2012年寶山區(qū)G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)正式運行，至2013年4月底，馨佳園大型居住社區(qū)入住居民總?cè)丝?4475人，其中經(jīng)濟適用房居民12918人，動遷房居民1557人，分別來自楊浦、閘北、虹口、普陀、寶山、黃浦、靜安等七區(qū)。作為上海市大型居住社區(qū)管理模式探索的前沿陣地，G鎮(zhèn)努力尋找適合大型居住社區(qū)需要的社區(qū)管理體制，積極探索實踐“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制。 “鎮(zhèn)管社區(qū)”概念是1993 年浦東原嚴橋鎮(zhèn)（現(xiàn)屬于花木街道）最早提出的，指的是“在現(xiàn)有的行政架構(gòu)下，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在鎮(zhèn)與居委之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式”鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，是快速城市化背景下為適應(yīng)社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型，面對現(xiàn)有的行政體制架構(gòu)，在社區(qū)管理體制機制方面開展的基層社會管理創(chuàng)新。 G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式體現(xiàn)為在鎮(zhèn)的行政架構(gòu)下，對鎮(zhèn)域內(nèi)城市化社區(qū)實施服務(wù)和管理。具體為，通過加強黨建引領(lǐng)、文化搭臺，積極創(chuàng)建駐區(qū)單位、社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制，實現(xiàn)社區(qū)共治。充分發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用，體現(xiàn)民主自治功能，發(fā)揮了自我管理、自我服務(wù)的作用，實現(xiàn)社區(qū)自治。 二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的體制機制 鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式，是新形勢下郊區(qū)城市化快速推進過程中的全新實踐和探索。它對于形成服務(wù)重心下移、社區(qū)資源共享、管理職能明晰、服務(wù)項目全面、運作機制順暢、工作隊伍專業(yè)的社區(qū)管理服務(wù)新格局，具有重要意義。這種頂層設(shè)計理念指引下的基層社會管理創(chuàng)新，催生了鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的體制機制。 （一）組織體系，創(chuàng)新基層社區(qū)管理體制 在社區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置上，按照黨政兩條線布局：一條是黨組織系統(tǒng)，即“鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨委—居民區(qū)黨支部”，在社區(qū)管理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一條是行政系統(tǒng)，即“鎮(zhèn)—居委會聯(lián)合服務(wù)中心—居委會”。社區(qū)黨委（總支）在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對社區(qū)黨的建設(shè)和管理的全局工作負總責(zé)。居委會聯(lián)合服務(wù)中心是鎮(zhèn)與居委會之間的“中間管理層”，鎮(zhèn)層面成立社區(qū)工作聯(lián)席會議，搭建聯(lián)合服務(wù)中心、政府部門和屬地單位間的溝通平臺，由鎮(zhèn)社管辦分管鎮(zhèn)長任第一召集人，穩(wěn)定、城建分管鎮(zhèn)長任第二召集人，各職能科室共同參與。鎮(zhèn)給予居委會聯(lián)合服務(wù)中心獨立的經(jīng)費預(yù)算，保障運轉(zhuǎn)經(jīng)費。居委會聯(lián)合服務(wù)中心下設(shè)綜合辦公室、物業(yè)科、社區(qū)事務(wù)受理站、文化活動分中心、鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法分隊。中心內(nèi)設(shè)部門接受鎮(zhèn)條線部門和居民區(qū)聯(lián)合服務(wù)中心的雙重領(lǐng)導(dǎo)，工作考評以中心為主。居委會聯(lián)合服務(wù)中心是承接政務(wù)的辦事機構(gòu)，承擔(dān)政府職能在社區(qū)的延伸，完成鎮(zhèn)政府交辦的各項工作，并接受鎮(zhèn)政府各職能部門的指導(dǎo)。組織發(fā)動社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社團組織、群眾團隊、志愿者等各方力量，參與社區(qū)管理。 （二）協(xié)商共治，構(gòu)建社區(qū)事務(wù)共管機制 社區(qū)共治是鎮(zhèn)管社區(qū)的重要內(nèi)容。在“小政府、大社區(qū)”的現(xiàn)狀面前，要在現(xiàn)有的鎮(zhèn)行政架構(gòu)和財政支撐體制下，管理好、服務(wù)好不斷擴大的城市化社區(qū)，用最經(jīng)濟的行政效能與成本，實現(xiàn)與中心城區(qū)同等標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)，就必須堅持社區(qū)共治的理念，充分利用區(qū)、鎮(zhèn)和社會的管理服務(wù)資源，積極創(chuàng)建駐區(qū)單位、社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制。G鎮(zhèn)馨佳園積極探索搭建社區(qū)共治的平臺，建立物業(yè)管理聯(lián)系會議、商業(yè)管理聯(lián)系會議，設(shè)立社區(qū)事務(wù)受理站、衛(wèi)生服務(wù)中心，組建組合執(zhí)法隊，聯(lián)合派出所、居委會、物業(yè)公司、社區(qū)志愿者等力量，搭建政府、企業(yè)、居民多方共同商議社區(qū)事務(wù)的平臺，共同推進社區(qū)物業(yè)管理、商業(yè)發(fā)展等重點、難點問題的解決，開展社區(qū)綜合治理，形成多元主體共治的格局。 （三）自治參與，創(chuàng)新社區(qū)民主管理機制 馨佳園大型居住社區(qū)廣泛開展志愿服務(wù)活動。自2010年成立第一支志愿者團隊以來，已經(jīng)組建志愿自治總隊1支，自治分隊12支，專項服務(wù)小組17支，共400余名志愿者，落實開展醫(yī)療、治安、維權(quán)等10項志愿服務(wù)工作。初步確定了志愿者自治網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，系統(tǒng)性制訂了相關(guān)組織、培訓(xùn)、考核、激勵、議事制度。同時結(jié)合社區(qū)服務(wù)流程，聯(lián)合社區(qū)“共治”平臺，創(chuàng)新搭建了志愿者工作平臺：“發(fā)現(xiàn)問題—督導(dǎo)跟進—文明宣講”條線化平臺、“自我管理與服務(wù)”平臺和“攜手共建”平臺。在結(jié)合社區(qū)實際需求，整合社區(qū)具體資源的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社區(qū)志愿者特色自治，發(fā)展了多項特色自治項目，包括：社區(qū)公益服務(wù)類、社區(qū)公益管理類、引導(dǎo)居民文化生活類、互助幫困類等。在社區(qū)建設(shè)重大事項決策、解決居民關(guān)注的熱點難點問題的過程中，體現(xiàn)了居民民主自治功能，發(fā)揮了自我管理、自我服務(wù)的作用。 �。ㄋ模h建先行，創(chuàng)新社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)機制 在“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式下，社區(qū)黨建工作始終是社區(qū)建設(shè)過程中的核心工作。馨佳園大型居住社區(qū)成立之初就建立了居民區(qū)黨總支，受鎮(zhèn)社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在“社區(qū)黨建全覆蓋”的總體要求下，“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式在各新型社區(qū)設(shè)立社區(qū)黨委，作為鎮(zhèn)黨委的派出機構(gòu)，并形成“鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨委—居民區(qū)黨組織”的垂直覆蓋體系與“社區(qū)行政組織、居民區(qū)、駐區(qū)單位”的橫向覆蓋體系，實現(xiàn)社區(qū)黨組織全覆蓋。同時，黨委牽頭，通過黨建聯(lián)建，成立社區(qū)共治聯(lián)合會，開展社區(qū)共治，共同管理社區(qū)事務(wù)。 三、鎮(zhèn)管社區(qū)模式的運行困境 �。ㄒ唬┱毮芪磳崿F(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)換 “鎮(zhèn)管社區(qū)”模式試圖將政府管理的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)成員的共同參與，來應(yīng)對原有治理模式的失效和現(xiàn)有城市社區(qū)治理模式的不適用的困境。但是從該新模式的制度設(shè)計上而言，社區(qū)成員的共同參與治理將導(dǎo)致政府、社區(qū)成員之間的治理制度必須重新建構(gòu)，原有政府單一治理的實踐慣性的存在將沖擊這種多元化的治理主體，并可能會阻礙多元化治理主體對社區(qū)的治理。在G鎮(zhèn)馨佳園的制度設(shè)計及制度安排中，居委會聯(lián)合服務(wù)中心名義上是樞紐型組織，但實質(zhì)上是集權(quán)式組織，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式從“單一治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐卫怼钡倪^程仍未完成，且當(dāng)前僅僅停留在轉(zhuǎn)變前期。 �。ǘ┴敊�(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一 隨著大型居住區(qū)的建設(shè)進程和人口大量導(dǎo)入，社會管理、社區(qū)公共服務(wù)需求大量增加，嚴重擠占鎮(zhèn)級地方財政資源，鎮(zhèn)級財政承擔(dān)巨大壓力。G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)中的保障性住房占較大比重，物業(yè)管理收費較低，導(dǎo)致管理經(jīng)費存在較大缺口，雖然區(qū)政府已出臺物業(yè)補貼方案，但在短期內(nèi)仍難以解決資金壓力問題。然而，受現(xiàn)行管理體制的局限，G鎮(zhèn)卻沒有被賦予相應(yīng)的事權(quán)。因此，承擔(dān)的是城市管理責(zé)任，行使的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)限。這導(dǎo)致G鎮(zhèn)不得不通過擴大體制外用工來解決城市建設(shè)與管理中的人員緊缺問題，管理服務(wù)隊伍參差不齊，專業(yè)水平和工作效率不高。 四、結(jié)語 按照烏爾里希貝克的說法，當(dāng)前世界正處于一個風(fēng)險社會，“人類也正在火山口中”。因此，推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”就是希望在風(fēng)險社會中，尋找這樣一條矛盾較小、風(fēng)險較小的道路。鎮(zhèn)管社區(qū)提高了社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的效率，是在社區(qū)建設(shè)進程中基層社會管理創(chuàng)新方面積極而有益的探索。它可以實現(xiàn)政府社會管理和公共服務(wù)重心的下移，建構(gòu)政社互動合作的平臺，最終促進政府職能轉(zhuǎn)變和社會發(fā)育。 參考文獻： [1]軒明飛.經(jīng)營城市[M].南京：東南大學(xué)出版社，2004：213-225. [2]閔慶峰.“鎮(zhèn)管社區(qū)”：浦東創(chuàng)新社會管理的探索[J].浦東開發(fā)，2011（10）. [3]烏爾里希·貝克.風(fēng)險社會[M].南京：譯林出版社，2004：13. [4
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