論行政行為規(guī)范的自律性人格之維

作者：?jiǎn)虋檴?/p>

華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版 2015年07期

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-7023(2015)03-0023-08

行政人員行為規(guī)范源于兩種不同的理論范式，第一種是行為主義，即與動(dòng)物的行為作類比來(lái)看待人的行動(dòng)，通過(guò)刺激—反應(yīng)機(jī)制來(lái)說(shuō)明并預(yù)測(cè)人的行為。在行為主義理論框架下，對(duì)行政行為的規(guī)范方式是通過(guò)這樣一套邏輯展開(kāi)的，先對(duì)社會(huì)發(fā)展趨向進(jìn)行預(yù)測(cè)，再提前確定政府計(jì)劃，繼而通過(guò)責(zé)任化的形式落實(shí)到具體每個(gè)行政人員承擔(dān)，最后通過(guò)績(jī)效考核的刺激促使行政人員履行職責(zé)。也就是說(shuō)，通過(guò)他律的制度形式規(guī)范行政行為，顯然，通過(guò)秩序規(guī)范行政行為是20世紀(jì)以來(lái)最主要的行政行為規(guī)范方式。但是在這種行為規(guī)范模式中，自由裁量權(quán)行使的問(wèn)題顯然被懸置起來(lái)，因?yàn)樵诠�業(yè)社會(huì)里可確定性因素較多，政府的工作計(jì)劃就較為明晰，制度基本可以規(guī)范行政人員工作中的所有行為，少量的自由裁量權(quán)可以忽略不計(jì)。第二種行為規(guī)范途徑則是自我控制性的行為規(guī)范，而這種模式由于難以量化考核，導(dǎo)致實(shí)施困難，一直被人們所忽視。隨著人類進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)，復(fù)雜性和不確定性因素增多，政府對(duì)社會(huì)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)總是顯得滯后和不準(zhǔn)確，從而導(dǎo)致行政人員面對(duì)具體工作時(shí)，政策的可調(diào)控空間較大，意味著行政人員的自主性空間也較大。在這種背景之下，行政人員的自由裁量權(quán)邊界日益拓寬，制度控制行為的范圍就越來(lái)越窄。而自我控制方式則是控制自由裁量權(quán)行使方向、發(fā)揮權(quán)力公共性的主要手段。人格作為自我的一個(gè)主要載體，故本文從自我的視角出發(fā)，以人格作為分析切入口，探討行政行為自我控制的實(shí)現(xiàn)途徑。

一、“自我”理論視角下的行政行為異化

行政行為失范引起了民眾對(duì)政府的強(qiáng)烈意見(jiàn)，時(shí)至今日，公權(quán)濫用甚至私用的腐敗行為已經(jīng)成為政府面臨的首要大敵，“據(jù)民調(diào)顯示：吏治腐敗高居榜首，司法腐敗緊隨其后，其余才是經(jīng)濟(jì)腐敗及各類其他腐敗”[1]364。已有研究大多是從制度視角對(duì)行政行為異化展開(kāi)探討，但隨著行政人員自主性空間的日益增加，行政人員的自我個(gè)體價(jià)值觀對(duì)行政行為的影響也越來(lái)越顯著。

(一)行政職業(yè)中“主我”與“客我”的矛盾統(tǒng)一：混合性人格的生成

自我是社會(huì)心理學(xué)中由來(lái)已久的概念。自我是人類才具有的特征。自我是個(gè)體與社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程中，從個(gè)人心理上產(chǎn)生的對(duì)自我在社會(huì)所應(yīng)扮演角色的定位。米德從主客體視角將自我劃分為“主我”和“客我”兩個(gè)面向，簡(jiǎn)而言之，“主我”是有機(jī)體對(duì)他人態(tài)度的反應(yīng)，“客我”是有機(jī)體自己采取的有組織的一組他人態(tài)度。他人的態(tài)度構(gòu)成了有組織的“客我”，然后有機(jī)體作為一個(gè)“主我”對(duì)之作出反應(yīng)[2]155。

從本質(zhì)上而言，“客我”的形態(tài)是指社會(huì)對(duì)個(gè)體角色的界定，而自我從心理上對(duì)這個(gè)社會(huì)角色的接受程度就以“客我”來(lái)體現(xiàn)�！爸魑摇笔莵�(lái)源于個(gè)體經(jīng)驗(yàn)到個(gè)體自我本身，個(gè)體從自我認(rèn)知經(jīng)驗(yàn)出發(fā)對(duì)自我角色所應(yīng)擁有權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然這種經(jīng)驗(yàn)并非完全直接的經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)可能是間接地經(jīng)驗(yàn)來(lái)源，或許是從同一社會(huì)群體其他個(gè)體成員的特定觀點(diǎn)，或從他所屬的整個(gè)社會(huì)群體的一般觀點(diǎn)來(lái)來(lái)看待他的自我的。因此，一個(gè)完全獨(dú)立的自我，產(chǎn)生于社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)規(guī)范的雙重范疇之中。自我屬于抽象的概念，從自我的視角來(lái)分析社會(huì)中人的行動(dòng)還需要選擇一個(gè)具有操作性的載體。這里把人格作為自我意識(shí)的體現(xiàn)物，從人格的視角分析行政人員如何從自我認(rèn)知演變成實(shí)踐行動(dòng)的邏輯。

一般情況而言，“主我”與“客我”的辯證統(tǒng)一關(guān)系是個(gè)體的自我正常狀態(tài)。因?yàn)椋�在工業(yè)社會(huì)，追求私人利益被賦予了合法性，所以，“主我”定位自己為個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，而“客我”則要求個(gè)體要對(duì)所承擔(dān)的社會(huì)角色負(fù)責(zé)，為了在特定場(chǎng)合扮演特定角色，需要規(guī)避一些私利的追求。但是，惟有公共領(lǐng)域是摒棄私利追求的場(chǎng)所，行政人員的職業(yè)決定了他們?cè)诠ぷ鲿r(shí)就不能完全以追求私利為目的。因?yàn)椋�一旦行政人員將私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)人特性運(yùn)用到公共領(lǐng)域，就意味著公共職權(quán)會(huì)被轉(zhuǎn)化為追求私利的工具�；蛘哒f(shuō)，當(dāng)某個(gè)體接受了行政職業(yè)時(shí)，在他工作范圍內(nèi)，就不能擁有追求個(gè)人權(quán)利的目的。從這個(gè)意義上而言，作為行政人員，他的“主我”就必須與“客我”保持統(tǒng)一而不存在對(duì)立成分，即自我對(duì)行政職業(yè)的認(rèn)知只能是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而不能摻雜個(gè)人權(quán)利在其中。

在自我概念的分析框架內(nèi)解釋行政行為，可以看到一個(gè)全新的闡釋視角�！翱臀摇本褪锹氊�(zé)對(duì)行政人員的外在要求，或者說(shuō)，是政府對(duì)行政人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任定位，即執(zhí)行政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益�！爸魑摇本褪切姓�人員個(gè)體對(duì)自我職業(yè)角色扮演的認(rèn)知，或者說(shuō)，受行政人員個(gè)體價(jià)值觀影響所形成的自我對(duì)職責(zé)定位，即為了個(gè)體利益的選擇行政職業(yè)。行政人員在行動(dòng)時(shí)，既不可能完全循規(guī)蹈矩的“價(jià)值中立”，也不可能毫無(wú)顧忌的以自我價(jià)值觀作為行政行為的動(dòng)機(jī)，因此，他身上呈現(xiàn)出混合性的特質(zhì)。

針對(duì)行政人員行為的混合動(dòng)機(jī)唐斯，分析到，每個(gè)官員只是根據(jù)自身的理解來(lái)追求公共利益，其結(jié)果是，有多少人思考這個(gè)問(wèn)題，就幾乎有多少種公共利益的概念。也就是說(shuō)，行政人員的理念、個(gè)性影響了其對(duì)公共職責(zé)的認(rèn)知，因此行政人員的行為動(dòng)機(jī)也是混合的。唐斯進(jìn)而根據(jù)官員個(gè)性不同從而引起理解和定位公共利益的不同，把行政人員劃分為狂熱者、政治家和倡導(dǎo)者三種類型[3]100。從唐斯那里我們得到一個(gè)理想狀態(tài)認(rèn)識(shí)，行政人員即使完全沒(méi)有私心的，卻都由于其個(gè)性差異而致使其對(duì)公共利益理解不同，進(jìn)而在行政行為中體現(xiàn)出不同的動(dòng)機(jī)。那么，如果以此理論來(lái)考量現(xiàn)實(shí)，那就是行政人員既存在私利追求，價(jià)值觀又有個(gè)體差異性，因此，行政人員既有照章辦事、實(shí)現(xiàn)公共利益的行為動(dòng)機(jī)，又存在追求私利的動(dòng)機(jī)。兩種完全對(duì)立的動(dòng)機(jī)集中在行政人員身上，便塑造了他們的混合性人格。

政府的官僚制組織形式企圖塑造行政人員的照章辦事行政行為模式，可由于制度無(wú)法規(guī)范行政人員的自由裁量權(quán)，因此，行政人員在自主行使權(quán)力的范圍內(nèi)就以個(gè)體價(jià)值觀作為行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，一旦行政人員以追求私利作為自我價(jià)值觀時(shí)，權(quán)力的公共性就會(huì)變質(zhì)為肆無(wú)忌憚的個(gè)人權(quán)威，行政人員根據(jù)權(quán)威建構(gòu)了疏近親遠(yuǎn)的差序關(guān)系，在政府內(nèi)外結(jié)成了多張交叉的關(guān)系網(wǎng)，他們?cè)谶@種社會(huì)關(guān)系的交往中，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)形成了關(guān)系依附的“主我”認(rèn)知，為了私利的實(shí)現(xiàn)，對(duì)關(guān)系網(wǎng)的信任程度強(qiáng)于對(duì)制度的敬畏之心。其實(shí)，在社會(huì)中其他職業(yè)的從業(yè)人員也會(huì)有混合性人格，但是，唯有行政人員的混合性人格導(dǎo)致了畸形的政治游戲規(guī)則。因?yàn)樗�有的社�?huì)領(lǐng)域里，只有公共領(lǐng)域是排斥私利合法性的。一旦行政職業(yè)從業(yè)者的“主我”與“客我”對(duì)立，那么致使行政人員在處理具體事務(wù)時(shí)，只要在自我可控權(quán)力范圍內(nèi)，根據(jù)差序的關(guān)系“論人行事”，而不是依據(jù)規(guī)則行事，從而為本身中性的混合性人格，蒙上了惡魔的面紗。

權(quán)力在制度的可控范圍內(nèi)，官僚制的職權(quán)體系是行政人員所依存的政府組織形式，依照職位、崗位進(jìn)行權(quán)力分配的形式可以看做是一個(gè)金字塔模型，而每一名行政人員可比擬為這個(gè)嚴(yán)明體系內(nèi)的一個(gè)分子球體，眾多分子球體在嚴(yán)明體制規(guī)范下組成了這個(gè)牢不可破的金字塔組織，每個(gè)行政人員的職位、職務(wù)都井然有序的給予分工，他們只需根據(jù)規(guī)定各司其職、各盡其責(zé)。由此，行政人員成為維持官僚制這臺(tái)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)零部件，喪失人的主觀能動(dòng)性，從而他們養(yǎng)成了遵規(guī)守紀(jì)的工具理性人格。也就是說(shuō)，層級(jí)制的組織體系賦予了政府行政人員普遍性特征，即公事公辦的制度依附性人格。

當(dāng)行政人員處在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，而權(quán)力監(jiān)督體系卻不夠完善、受家族主義文化影響，行政人員則以關(guān)系親疏作為行為標(biāo)準(zhǔn)。由于行政人員的工作性質(zhì)較為復(fù)雜，難以將他們的工作績(jī)效全部制定成可以量化考核的指標(biāo)，因此，在實(shí)踐操作中，除了量化考核指標(biāo)外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)在行政官員仕途中具有決定性的作用。況且我國(guó)傳統(tǒng)文化崇尚重義氣而輕規(guī)則，結(jié)果制度考核成為形式化，而形成“效忠”某個(gè)特定有權(quán)威行政官員的氣場(chǎng)。相對(duì)應(yīng)地成為上級(jí)的掌權(quán)者也需要充分回報(bào)下級(jí)的這種“個(gè)人忠誠(chéng)”，選拔自己的親信和親屬到關(guān)鍵職位，長(zhǎng)此以往，自然形成了一個(gè)穩(wěn)定的政治人脈圈。

在這個(gè)政治人脈圈里，行政人員平行的同僚關(guān)系也是十分重要的環(huán)節(jié)之一。他們利用公權(quán)培養(yǎng)同僚間的私人感情，構(gòu)建起同僚間的交易性關(guān)系。這種關(guān)系有個(gè)顯著的特點(diǎn)，“同僚之間關(guān)系很少有基于興趣、友情等感情關(guān)系建立的，大多屬于功利的交易型，官員之間形式平等的人際關(guān)系已經(jīng)演變成為級(jí)別關(guān)系、身份關(guān)系，個(gè)別甚至超越了正常的業(yè)務(wù)關(guān)系”[4]77。在這個(gè)關(guān)系網(wǎng)里，受狹隘團(tuán)體主義影響，還延伸到他們的親朋和利益相關(guān)體的關(guān)系建構(gòu)�？梢钥吹揭砸粋�(gè)行政人員為中心，以其權(quán)力實(shí)質(zhì)影響力為關(guān)系網(wǎng)輻射范圍半徑，建立起不同疏遠(yuǎn)親近層次的關(guān)系網(wǎng)。聯(lián)系到整個(gè)行政人員群體，每個(gè)行政人員的網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯(cuò)，便形成了錯(cuò)綜復(fù)雜猶如蜘蛛網(wǎng)般的網(wǎng)絡(luò)體系。官員對(duì)這個(gè)精心編織的如多個(gè)同心圓交錯(cuò)般密不可透的關(guān)系網(wǎng)給予了很高的信任度，行政人格從而養(yǎng)成了關(guān)系依附性的性質(zhì)。

總之，規(guī)則約束行政行為的理論是建立在行政人員只擁有執(zhí)行權(quán)的假設(shè)之上，因?yàn)橹挥袑?duì)行政人員進(jìn)行價(jià)值“祛魅”后，才能單一地對(duì)行政人員執(zhí)行政策的效率進(jìn)行考核，進(jìn)而規(guī)范行政行為�，F(xiàn)實(shí)中的行政人員是不可能完全脫離政治范疇的，由此，行政人員對(duì)社會(huì)資源的分配方案具有一定的決策權(quán)，或者說(shuō)，至少在很大程度上影響了政治上的決策。因此，行政人員是不可能完全價(jià)值中立的。行政人員價(jià)值中立的前提就是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，為了防止行政人員在工作中出現(xiàn)私利追求的價(jià)值取向，從而把價(jià)值懸置。但是當(dāng)價(jià)值懸置已經(jīng)不可能實(shí)現(xiàn)時(shí)，謀求私利的價(jià)值取向便成為行政行為的選擇標(biāo)準(zhǔn)。因此，在行政人員可以操縱的決策權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)他們平時(shí)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的累積，“主我”認(rèn)為建立隱蔽和復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)從而實(shí)現(xiàn)私利最大化成為行政行為動(dòng)機(jī)，而“客我”所要求的秉公辦事由于與“主我”的嚴(yán)重不一致性，則被拋擲一邊。由此可見(jiàn)，“主我”與“客我”的完全對(duì)立，則是行政人員形成混合性人格的本質(zhì)原因所在。

(二)“主我”與“客我”沖突：行政行為失范的根源

米德認(rèn)為，人們會(huì)根據(jù)不同的社會(huì)情境，選擇不同的行動(dòng)模式。各種各樣不同的自我與各種各樣不同的社會(huì)反應(yīng)相對(duì)應(yīng)。造成自我出現(xiàn)的是社會(huì)過(guò)程本身，并不存在一個(gè)脫離這類經(jīng)驗(yàn)的自我。結(jié)果產(chǎn)生了兩個(gè)相互分離的“客我”和“主我”，兩個(gè)不同的自我，而且那就是造成人格分裂趨勢(shì)的條件[2]127。也就是說(shuō)，個(gè)體在對(duì)社會(huì)規(guī)則的認(rèn)知方面，對(duì)職業(yè)角色的扮演方面，除了社會(huì)客觀要求自我所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任外，還有就是自我對(duì)職業(yè)和責(zé)任的認(rèn)知。進(jìn)一步而言，在行政行為受規(guī)范制度的范圍內(nèi)，“客我”可以表現(xiàn)出照章辦事的表面形式，但是“主我”的選擇則是實(shí)質(zhì)行為的體現(xiàn)。

需要指出，我們需要用辯證統(tǒng)一的觀點(diǎn)看待混合性人格，本身每個(gè)人的行為動(dòng)機(jī)都是呈混合性的，但是執(zhí)行者角色卻要求行政人員要價(jià)值祛魅，成為只會(huì)執(zhí)行的機(jī)器零部件。這種認(rèn)識(shí)反而影響了行政人員的正確價(jià)值判斷，他們非但沒(méi)有價(jià)值中立，卻以個(gè)人權(quán)利追求作為其職業(yè)價(jià)值觀，也就是說(shuō)，他們把私人領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人”帶入了公共領(lǐng)域。在工業(yè)社會(huì)，行政人員自由裁量權(quán)空間極小，因此，行政人員自主可操控的權(quán)力范圍就相對(duì)較窄，私人利益追求的價(jià)值觀所能影響的行政行為就極為有限。

隨著后工業(yè)化社會(huì)的到來(lái)，復(fù)雜性和不確定性因素增多，政府對(duì)社會(huì)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)總是顯得滯后和不準(zhǔn)確，從而導(dǎo)致行政人員面對(duì)具體工作時(shí)，可以通過(guò)制度控制的量化確定性因素越來(lái)越少。在這種背景之下，行政人員的自由裁量權(quán)邊界日益拓寬，行政人員擁有自主性是不可避免的歷史趨勢(shì)。可自主性的行政人員卻仍然生存在執(zhí)行者角色的框架內(nèi)，這使得行政人員形式上價(jià)值中立，實(shí)則卻以混合性人格主導(dǎo)行政行為，也就是在制度規(guī)范行為的表象下，私利追求的價(jià)值取向卻主導(dǎo)行政行為。由于行政人員自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，行政人員混合性人格逐漸取代了工具理性人格，混合性人格中的私利追求則在行政行為中演化為以公權(quán)謀私利的行為。其實(shí)，這也是為何目前行政行為腐敗會(huì)呈塌方式出現(xiàn)的根本原因所在。面對(duì)擁有大量自由裁量權(quán)的行政人員，制度約束行為的方式已顯疲軟，混合性人格的劣根性被充分發(fā)酵出來(lái)，管理主義之下的被動(dòng)冷漠滯后的回應(yīng)性執(zhí)政模式、價(jià)值異化的行政行為異化現(xiàn)象自然頻頻爆發(fā)。

由于政策法規(guī)本身就具有原則性和寬泛性，因此行政人員具體執(zhí)行時(shí)本身就包括了他對(duì)政策法規(guī)的再次解讀過(guò)程。這種解釋權(quán)行使，從一定意義上來(lái)講，就為表面客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆�律注入了很�?qiáng)的個(gè)人主觀性。在后工業(yè)化社會(huì)，由于社會(huì)的激烈變化太快，因此，政策制定范圍寬而難以具體細(xì)化到具體行政行為，行政人員的進(jìn)一步解讀就顯得尤為關(guān)鍵。在這個(gè)政策解讀到具體實(shí)施的過(guò)程中，一旦行政人員沒(méi)有能抵御住外來(lái)誘惑，私利膨脹被激發(fā)出來(lái)，那么法治就被演變成了暗箱的“權(quán)治”。對(duì)于執(zhí)行者行政人員而言，為了避免執(zhí)行走樣，除了對(duì)行政行為進(jìn)行制度規(guī)范外，也強(qiáng)調(diào)通過(guò)自我修養(yǎng)的倫理道德規(guī)范政府行為，在工具理性人格的范式內(nèi)，寄希望于產(chǎn)生高尚道德的行政人員個(gè)體，實(shí)現(xiàn)起來(lái)困難重重。道德約束自我的規(guī)范力式微，依靠自我個(gè)體道德力量約束行政行為的想法基本停留在一種理論應(yīng)然狀態(tài)，具備這種高尚道德素養(yǎng)的行政人員屈指可數(shù)。

當(dāng)行政人員面對(duì)追求私利與權(quán)力公共性的矛盾時(shí)，就是“主我”與“客我”發(fā)生沖突之時(shí)。在“客我”的要求下，行政人員深知權(quán)力的本質(zhì)是公共性，但是在“主我”的驅(qū)動(dòng)下，權(quán)力成為了謀取私利的工具。由于我國(guó)家族文化背景，在制度化、規(guī)范化行政體系的表象下，隱藏了一個(gè)差序的行政關(guān)系，這種行政關(guān)系不是正常的職業(yè)關(guān)系，物欲的追求結(jié)成了這張錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)向型關(guān)系網(wǎng)。這個(gè)關(guān)系網(wǎng)讓制度規(guī)范成為形式性的存在物。行政人員在具體行動(dòng)中，由于民眾的監(jiān)督意識(shí)薄弱，加之民眾對(duì)個(gè)人權(quán)威的盲目崇拜，使得這種在“主我”認(rèn)知下，構(gòu)建的基于利益交換的關(guān)系網(wǎng)得以大行其道，正常的權(quán)力生態(tài)被扭曲。

部分行政人員以自我為中心，按照關(guān)系遠(yuǎn)近、根據(jù)外部利益共同體對(duì)其的綜合影響度，利用公共權(quán)力有區(qū)別的對(duì)待著身邊的不同關(guān)系的人。這種關(guān)系網(wǎng)使得行政人員以權(quán)謀私付出成本的風(fēng)險(xiǎn)性為此大大削弱，權(quán)力成了他們的私人物品。行政官員權(quán)力的公共性被異化時(shí)，職業(yè)理想?yún)T乏的行政人員將享樂(lè)和奢靡的生活作為了其實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的另類追求。特別是當(dāng)行政人員利用職權(quán)賦予非在公職親朋的隱性權(quán)威時(shí)，這少部分人的隱性特權(quán)完全破壞了民眾公平正義價(jià)值的信仰，社會(huì)道德價(jià)值的貶值造成了無(wú)法估量的社會(huì)負(fù)面影響。

但是當(dāng)行政人員面對(duì)執(zhí)政對(duì)象時(shí)，在這種社會(huì)情境之下，行政人員則會(huì)選擇扮演“客我”角色。各部門級(jí)別行政人員的行政行為卻以制度、紀(jì)律和上級(jí)命令為依據(jù)，在組織中，按制度辦事的人就是理性的人，服從制度遵守命令的人就是最有成效的人。在此意義上，“理性迅速轉(zhuǎn)化為對(duì)權(quán)威的服從，理性就是服從。于是，初看起來(lái)是客觀中的理性實(shí)際掩蓋了行政人員強(qiáng)烈的價(jià)值偏好”[5]88。這種工具理性人格的行政官員沒(méi)有任何道德或感情色彩，屈從于冰冷考核指標(biāo)，形成了領(lǐng)導(dǎo)拍板我悶頭執(zhí)行的行為模式。對(duì)崗位責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和為民眾服務(wù)淪為形式上的口號(hào)，出現(xiàn)問(wèn)題以僵化的規(guī)則制度為依據(jù)相互推諉責(zé)任。在混合性人格的引領(lǐng)之下，一些行政官員對(duì)上級(jí)絕對(duì)服從為追求政績(jī)，對(duì)下級(jí)奉行獨(dú)裁主義，對(duì)于利益群體無(wú)原則政策支持，對(duì)于普通的民眾訴求卻回應(yīng)能力極為低下，最終引發(fā)了行政行為的失范。

二、行政人格的理念轉(zhuǎn)型：從混合性到自律性

米德認(rèn)為，引起人格分裂現(xiàn)象的，是一個(gè)完整、單一的自我分裂成了構(gòu)成這個(gè)自我的許多部分的自我，這些自我分別與這個(gè)人參與其中并從中獲得他的完整單一自我的那個(gè)社會(huì)過(guò)程的不同側(cè)面相對(duì)應(yīng)；這些側(cè)面即他在那一過(guò)程中所屬的不同社會(huì)群體[2]128。也就是說(shuō)，當(dāng)個(gè)體對(duì)自我角色的認(rèn)知與社會(huì)賦予的角色認(rèn)知存在矛盾時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生人格分裂，從而致使人們?cè)诰唧w行動(dòng)時(shí)并不具備一致性，會(huì)根據(jù)不同場(chǎng)景選擇不同應(yīng)對(duì)方式。對(duì)于行政人員而言，由于場(chǎng)景選擇出現(xiàn)的行為失范，原因就是行政人員把私人領(lǐng)域的私利追求理念帶入了公共領(lǐng)域，而自律性人格正是為了規(guī)避公共領(lǐng)域的權(quán)利觀念構(gòu)建的。

(一)自律性行政人格的概念

從兩個(gè)層面對(duì)自律性人格給予解讀。自律的第一層涵義來(lái)自個(gè)體層面，就是行政人員作為一般社會(huì)人，自我心理對(duì)行政行為的約束，如良心譴責(zé)、內(nèi)疚自責(zé)等自我感受，這種認(rèn)知?dú)w來(lái)為普遍性的個(gè)體道德修養(yǎng)范疇。第二層是指由行政職業(yè)塑造的行政人格，即由于行政職業(yè)要求而必須具備的特殊品質(zhì)。此處，對(duì)自律性行政人格的定位是建立在個(gè)體的基礎(chǔ)上，但是更偏重于職業(yè)的特殊性要求賦予自律性行政人格內(nèi)涵。

由于“經(jīng)濟(jì)人”的理論假設(shè)在工業(yè)社會(huì)大行其道，公共領(lǐng)域也完全接受并承認(rèn)了這種觀點(diǎn)，為了避免行政人員以“經(jīng)濟(jì)人”導(dǎo)向行使公共權(quán)力，便提出了價(jià)值中立觀點(diǎn)，設(shè)計(jì)出行政人員的工具理性人格，其結(jié)果是行政人員作為人是一個(gè)完整的整體，他們不可能通過(guò)制度規(guī)范就完全摒棄了“經(jīng)濟(jì)人”追求。因?yàn)�，他們一直生存的社�?huì)環(huán)境中，追求個(gè)人利益本身就是具有合法性的，不可能由于進(jìn)入政府工作其觀點(diǎn)就會(huì)發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)變，他們只能把這種私利追求巧妙地隱藏起來(lái)，所為，行政人員不可能生成單純的工具理性人格，最終形成了混合性人格。

行政人員在私人領(lǐng)域追求個(gè)人權(quán)利最大化是合法甚至受到鼓勵(lì)的，可是一旦這種認(rèn)識(shí)帶入公共領(lǐng)域，作為公共管理主體在公共領(lǐng)域范疇為追求私利不擇手段，必然會(huì)導(dǎo)致行政行為失范。混合性行政人格正是由于這種對(duì)領(lǐng)域的混淆認(rèn)識(shí)下而產(chǎn)生的。公共領(lǐng)域是屬于社會(huì)中一個(gè)最為特殊的領(lǐng)域，也唯有這個(gè)領(lǐng)域是不能完全把個(gè)人權(quán)利追求帶入職業(yè)之中。也正是這個(gè)職業(yè)對(duì)從業(yè)人員的自律性要求是最高標(biāo)準(zhǔn)的，只有行政人員能夠充分認(rèn)識(shí)和區(qū)分好公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的本質(zhì)不同，認(rèn)識(shí)到追求私利最大化與公共領(lǐng)域本質(zhì)是不相吻合的，才能形成真正的自律性人格。這樣，就不會(huì)因?yàn)樵诠�共領(lǐng)域不能追求權(quán)利而產(chǎn)生矛盾，就會(huì)統(tǒng)一辯證地認(rèn)識(shí)問(wèn)題。人的自我界定清楚了，就自然成為一個(gè)完整的人，而不是分裂矛盾的認(rèn)識(shí)。

所以，自律性人格是職責(zé)界定的“客我”與自我心理認(rèn)知“主我”統(tǒng)一的橋梁，也就是在“自我”個(gè)體層面上對(duì)職業(yè)責(zé)任認(rèn)同，這種“認(rèn)同”會(huì)以自律性人格的構(gòu)建而呈現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)“主我”價(jià)值觀理念能對(duì)客觀責(zé)任產(chǎn)生認(rèn)同，也就實(shí)現(xiàn)了“主我”與“客我”的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一形態(tài)的外在表現(xiàn)就是自律性人格。自律性人格的重塑也就實(shí)現(xiàn)了米德所言的人的自我控制和自省。自省是米德經(jīng)常使用而未加定義的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，社會(huì)心理學(xué)家用它來(lái)指稱個(gè)人的反思能力——反思他們自己的環(huán)境，反思他們自己的(想象的、可能的或現(xiàn)實(shí)的)行動(dòng)的意義與結(jié)果，反思他們關(guān)于他們自己的信念，反思他們關(guān)于其信念的信念。對(duì)于行政人員而言，就是指行政人員深入認(rèn)知其所處職位、崗位的責(zé)任義務(wù)，當(dāng)他們把外在的職業(yè)責(zé)任義務(wù)內(nèi)化為自我責(zé)任義務(wù)時(shí)，具備這種意識(shí)的行政人員不再是被動(dòng)的執(zhí)行公務(wù)，而是創(chuàng)造性的出色完成行政任務(wù)。

(二)自律性人格規(guī)范行政行為

隨著社會(huì)不確定性因素的增多，行政人員自由裁量權(quán)的范圍越來(lái)越大，行政行為的規(guī)范機(jī)制也隨之變得越來(lái)越細(xì)化和明確，對(duì)失范行政行為的懲戒措施也更加嚴(yán)厲。雖然取得了一定的成效，但結(jié)果卻終究不盡如人意。那是因?yàn)�，無(wú)論多么詳盡的制度都不可能完全規(guī)范個(gè)體的所有行動(dòng)，人是擁有自我意識(shí)性的動(dòng)物，而不可能完全被動(dòng)執(zhí)行制度。

如果行政人員從心理上能夠感受到自由裁量權(quán)背后所賦予的信任，那么自主權(quán)就會(huì)發(fā)揮巨大的創(chuàng)造性效應(yīng)。也就是說(shuō)，恢復(fù)行政人員作為人的完整性本質(zhì)，賦予了他們道德支持的自律性價(jià)值判斷觀，讓他們主動(dòng)的客觀理性判斷自我發(fā)展走向，在行政行為中有原動(dòng)力以積極完成行政任務(wù)。只有塑造出這樣的行政人員群體，才能從根源上杜絕行政行為失范。而通過(guò)重塑行政人員人格的道德自主性來(lái)規(guī)范行政行為，就是出于“社會(huì)人”的理論假設(shè)，人是復(fù)雜的社會(huì)動(dòng)物，他會(huì)根據(jù)所處環(huán)境的不同來(lái)選擇行為模式。

自律的背后是責(zé)任的體現(xiàn)，還原行政人員價(jià)值觀，激發(fā)出他們的“善”，這個(gè)“善”就是道德價(jià)值，用道德來(lái)判斷行政行為并形成自律意識(shí)，使他們慎獨(dú)的面對(duì)行政任務(wù)。自律是恢復(fù)行政人員作為人的整體性本質(zhì)，摒棄混合性特質(zhì)為他們帶來(lái)的人格分裂。自律性人格的行政人員不再把職責(zé)當(dāng)做外在約束行政行為的強(qiáng)加框架，而是把職責(zé)內(nèi)化為自我生命的一部分，從內(nèi)心主動(dòng)擔(dān)負(fù)起職責(zé)所在。自律性人格的行政人員實(shí)現(xiàn)自我私利最大化會(huì)采用理性路徑，而不是在法規(guī)的掩護(hù)下，以一種不正當(dāng)方式獲取自我最大利益，他們自我認(rèn)知到，自己利益的實(shí)現(xiàn)就是獲得民眾對(duì)其服務(wù)能力的承認(rèn)，才能心安理得的獲得自我利益。自律人格的行政人員具有職業(yè)的使命感，為了實(shí)現(xiàn)這種工作成就感自然會(huì)自我規(guī)范行政行為。

自律性人格的行政人員是建立在對(duì)自我有著理性清晰定位的基礎(chǔ)之上的，他們主動(dòng)選擇與民眾合作共同完成行政任務(wù)，清楚行政人員一切自我利益的獲得都是取決于行政客體民眾的給予，行政人員不再被價(jià)值“祛魅”，恢復(fù)價(jià)值判斷的行政人員需要獨(dú)立思考他們的工作職責(zé)和合法利益獲取路徑。相對(duì)應(yīng)，民眾對(duì)行政人員不再是“父母官”角色的仰望心態(tài)，也不是全權(quán)由行政人員做主、民眾被動(dòng)遵循的心理認(rèn)知，而是認(rèn)識(shí)到行政人員是一個(gè)理性、有力量獨(dú)立合作者的形象，民眾自我也是社會(huì)治理的重要因子，行政人員不是“掌舵者”角色，而是以“引導(dǎo)者”角色與民眾共同合作來(lái)達(dá)到社會(huì)優(yōu)良治理的目標(biāo)。

三、自律性行政人格建構(gòu)的德制保障

自律性人格是屬于公共領(lǐng)域范疇的概念，那么就需要從政府內(nèi)部的人事制度轉(zhuǎn)型開(kāi)始，構(gòu)建行政人員的自律性人格。也就是說(shuō)，行政人員如果不再?gòu)氖鹿珓?wù)員職業(yè)、或在自我的私人生活領(lǐng)域，個(gè)體擁有是否需要具有自律性特質(zhì)的決定權(quán)，但如果是在政府工作范圍內(nèi)，行政人員就必須具備自律性人格特征。

(一)德制營(yíng)造規(guī)范性取向

通過(guò)德制來(lái)形成一種新的政府內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系，重塑“主我”認(rèn)知，生成自律性人格。自律性人格塑造的關(guān)鍵在于恢復(fù)行政人員自主價(jià)值判斷觀后，他們能夠以“為民服務(wù)”的價(jià)值抉擇行政行為，也就是說(shuō)，“對(duì)于行政體系來(lái)說(shuō)，哪一種手段更能實(shí)現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目的為標(biāo)準(zhǔn)，就選擇哪一種手段，凡是合乎服務(wù)行政目的的，就是善的�！盵6]313

以制度規(guī)范社會(huì)行為是通過(guò)兩個(gè)層次實(shí)現(xiàn)的。第一層次是較為明顯的行為規(guī)范作用，就是照章辦事式行為約束功能，或者說(shuō)，是一種強(qiáng)硬的震懾模式以約束違規(guī)行為；第二層次是發(fā)揮制度對(duì)社會(huì)行為的引導(dǎo)作用，這需要制度的長(zhǎng)效性和連貫性。社會(huì)長(zhǎng)期存在于統(tǒng)一的制度文化下，人們不再是被動(dòng)守紀(jì)，而是能夠充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，從內(nèi)心理解這種制度背后的意圖。即使不再有制度約束，自我潛意識(shí)也會(huì)遵循這種行為，也就是將一種行為模式固化。制度治理的最高境界就是通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的行為積累，讓制度定義的規(guī)范行為成為一種心理認(rèn)知的常態(tài)，這種心理認(rèn)可的常態(tài)就可以成為一種穩(wěn)定的人格。因?yàn)榈赖率亲月尚匀烁裥纬傻幕�點(diǎn)，而這種道德支持形成的首要路徑就是德制建設(shè)。

首先，制度導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，對(duì)行政人員的控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)為激發(fā)出行政人員道德的路向，我們稱之為德制。目前政府對(duì)行政人員的管理體系是建立在控制導(dǎo)向上，政府行政人員只需具備照章辦事的執(zhí)行能力即可，不需要擁有自己的價(jià)值判斷觀。政府采用先進(jìn)技術(shù)制定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政人員進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)行為控制。實(shí)踐證明，再嚴(yán)明的制度體系也無(wú)法規(guī)范到行政行為的每一個(gè)角落，對(duì)于行政行為的最終落實(shí)，行政人員的主體性還是發(fā)揮了巨大作用。況且，行政人員還擁有一部分自主決策權(quán)，政策執(zhí)行效果可以量化考核，而制定政策的優(yōu)劣性無(wú)法量化為考核指標(biāo)。因此，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，激發(fā)出行政人員人性中善良的一面，當(dāng)行政人員用道德標(biāo)準(zhǔn)作為行政行為依據(jù)時(shí)，公共管理體系的服務(wù)價(jià)值理念就會(huì)與行政人員融為一體，行政人員會(huì)自覺(jué)規(guī)范自我行政行為。

其次，實(shí)現(xiàn)德制的方式，即對(duì)行政人員考核的制度設(shè)計(jì)理念的轉(zhuǎn)變�！霸诠倭胖浦�，對(duì)行政人員能力考核的體現(xiàn)往往轉(zhuǎn)化為以“事”為中心的職位統(tǒng)一性”[7]52�，F(xiàn)實(shí)中，我們看到政府設(shè)定了許多量化的行政任務(wù)考核指標(biāo)，可是隨著指標(biāo)越來(lái)越細(xì)化，考核卻日漸淪為形式上對(duì)量化數(shù)據(jù)的高新技術(shù)追尋。因此，考核的依據(jù)要轉(zhuǎn)變，服務(wù)對(duì)象的民眾需要具備評(píng)價(jià)行政人員能力的權(quán)利。也就是說(shuō)，除了政績(jī)量化考核外，要讓公眾意見(jiàn)理性化的參與到對(duì)行政人員的評(píng)價(jià)中，行政人員的服務(wù)能力體現(xiàn)只有服務(wù)對(duì)象才是最了解的，而不是形式上的政績(jī)考核。

通過(guò)科學(xué)方法，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政人員服務(wù)角色的考核，這是對(duì)行政人員實(shí)質(zhì)性的考核認(rèn)定。在對(duì)行政人員服務(wù)角色認(rèn)定實(shí)質(zhì)性考核基礎(chǔ)上，引進(jìn)深入的行政人員質(zhì)化考核體系�！皬膰�(guó)外有關(guān)情況來(lái)看，自美國(guó)國(guó)會(huì)于20世紀(jì)50年代末通過(guò)《行政工作人員倫理準(zhǔn)則》開(kāi)始，在公務(wù)員政府相對(duì)完善的國(guó)家都對(duì)通過(guò)不同的立法途徑對(duì)公務(wù)員倫理要求作出了具體規(guī)定，有的國(guó)家還制定了公務(wù)員倫理方面的專門法律、法規(guī)�！盵8]28如，設(shè)計(jì)社會(huì)服務(wù)承諾制，把行政人員的服務(wù)能力直接與服務(wù)的民眾相聯(lián)系，通過(guò)一系列監(jiān)督、評(píng)價(jià)和制約機(jī)制保障其實(shí)施，民眾對(duì)為自己服務(wù)的行政人員的了解是異常清晰和深入的，當(dāng)民眾對(duì)行政人員的質(zhì)化評(píng)判成為一項(xiàng)規(guī)范性操作時(shí)，行政人員的服務(wù)民眾能力就能建立起來(lái)。

(二)自律性行政人格的實(shí)現(xiàn)

政府內(nèi)部會(huì)形成特定的價(jià)值觀念，我們把這種行政人員之間頗為認(rèn)同的價(jià)值理念稱之為規(guī)范性取向，通俗而言就是組織氣候。設(shè)計(jì)相關(guān)配套制度，通過(guò)制度實(shí)施的嚴(yán)明性和長(zhǎng)期性，使得行政人員在工作場(chǎng)所內(nèi)形成新的價(jià)值認(rèn)同觀，在這種組織氣候下，實(shí)現(xiàn)從“不敢”違規(guī)到“不愿”違規(guī)的境界轉(zhuǎn)變。外在條件成熟的環(huán)境下，長(zhǎng)此以往，自然會(huì)孕育、催生出行政人員道德支持的自律性人格。

服務(wù)價(jià)值理念是引導(dǎo)行政人員正當(dāng)、合法運(yùn)用行政權(quán)力的心理源泉，是行政人員抵御各種不良誘惑的意志力來(lái)源，是行政人員內(nèi)化行政職責(zé)的重要心理基礎(chǔ)。自律性人格的塑造關(guān)鍵在于行政人員擁有自主價(jià)值判斷權(quán)后，他們能夠以“為民服務(wù)”的價(jià)值抉擇行政行為。因此，恢復(fù)行政自律性獨(dú)立人格的背后，在于他的價(jià)值承認(rèn)基點(diǎn)在服務(wù)民眾能力上，即使他們?nèi)匀贿�在努力處理好工作人際關(guān)系，但目的也轉(zhuǎn)變成為了更好地完成行政任務(wù)，而不是私底下的利益權(quán)力交易關(guān)系。

通過(guò)長(zhǎng)期德制的實(shí)施以形成組織氣候，養(yǎng)成行政人員道德支持的自律性人格，規(guī)范行政行為。行政高層行為導(dǎo)向的影響效果深遠(yuǎn)，通過(guò)高層行政人員的行為表率，自上而下在政府內(nèi)建構(gòu)起“服務(wù)民眾能力決定論”的規(guī)范性取向。具體而言，就是在政府內(nèi)部工作環(huán)境中，行政人員即使對(duì)金錢有強(qiáng)烈的欲望，也不敢在行政行為上有所體現(xiàn)，因?yàn)椤鞍萁鹬髁x”會(huì)受到周圍環(huán)境的歧視。目前，我國(guó)政府的組織氣候卻呈現(xiàn)出一種病態(tài)狀態(tài)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了利己主義與個(gè)人主義盛行，政治領(lǐng)域內(nèi)民主政治和平等觀念對(duì)傳統(tǒng)道德的沖擊。在這種價(jià)值多元主義和道德相對(duì)主義的組織氛圍內(nèi)，錯(cuò)位的行政行為不但不再接受行政人員群體的共同審判，有時(shí)以權(quán)謀私的行為甚至還會(huì)受到艷羨的目光，這種組織氣候?qū)�向致使�?yán)明的行政行為規(guī)范紀(jì)律落入形式主義的窠臼。

馬克思認(rèn)為，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和�！盵9]56可見(jiàn)組織氣候?qū)π姓�行為的約束作用，而行政高層將會(huì)成為建構(gòu)良好組織氣候的中堅(jiān)力量，“上有所率，下有所進(jìn)；上有所行，下有所仿”[10]247，高層領(lǐng)導(dǎo)的一言一行都是導(dǎo)向，如果行政高層自身表現(xiàn)出“民眾服務(wù)者光榮”的姿態(tài)，政府內(nèi)部就會(huì)逐漸形成這種規(guī)范性取向，當(dāng)行政人員有著與職業(yè)倫理違背的想法卻與政府氛圍格格不入時(shí)；當(dāng)行政人員對(duì)金錢的無(wú)休止追逐受到身邊同僚唾棄時(shí)，當(dāng)他們的奢靡腐敗生活不再讓身邊人艷羨、而是自我都感覺(jué)羞愧時(shí)，便是在政府中形成了“民眾服務(wù)價(jià)值觀念”規(guī)范性取向。

由此，“行政人員人格的獨(dú)立性不僅是由于一種外在于他的體制向他明確宣示責(zé)任義務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和范圍，而更多地取決于他主動(dòng)地去發(fā)現(xiàn)他應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任義務(wù)，并積極主動(dòng)地把這些責(zé)任義務(wù)作為他公共管理活動(dòng)的動(dòng)力”[11]197。也就是說(shuō)，自律性人格的行政人員擁有了體現(xiàn)自我服務(wù)民眾能力的動(dòng)機(jī)，在這種原動(dòng)機(jī)下，富有價(jià)值判斷性的行政人員只會(huì)努力把行政任務(wù)完成得更為出色，只會(huì)通過(guò)行政行為進(jìn)一步向民眾體現(xiàn)他的治理和服務(wù)能力。

總而言之，行政人員積極、道德的行政行為是獲取公眾認(rèn)可的惟一路徑，擁有自律性人格的行政人員會(huì)以“善”為標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)行政活動(dòng)。當(dāng)行政人員以服務(wù)的姿態(tài)、道德的行為面向這部分特殊的行政客體時(shí)，特有的情感依賴和被尊重的感覺(jué)，會(huì)使得政府與社會(huì)的關(guān)系更加融洽和和諧，這種關(guān)系形成了，政府與民眾的信任也就自然而然的建構(gòu)起來(lái)了。

作者介紹：?jiǎn)虋檴�，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，貴州民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾姓�倫理學(xué)，江蘇 南京 210046

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