我國財政教育支出實證分析
摘 要：自從提出“科教興國”這一政策以來，國家對于教育的重視日益明顯。但是，國家對于教育的財政投入仍然不足。同時，由于我國人口眾多、人均收入差距大、存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等一些問題，使得教育存在許多不公平的現(xiàn)象。通過與美國的對比，得出我國對于教育的支出還遠遠不夠。最后，根據(jù)我國現(xiàn)在財政教育支出體制的現(xiàn)狀和問題，提出可供參考和借鑒的政策建議。
關(guān)鍵詞：科教興國；財政教育支出；外溢性；轉(zhuǎn)移支付
中圖分類號：F81 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0148-03
引言
將“科教興國”作為我國一項基本國策，愈來愈能體現(xiàn)出受教育水平與經(jīng)濟發(fā)展相輔相成的關(guān)系。教育作為一項公共產(chǎn)品，對其投入一直是政府財政支出的重點。在改革開放的今天，我國的教育事業(yè)在財政的支持下不斷壯大，包括教育基礎(chǔ)設(shè)施的健全完善、師資隊伍的壯大、學(xué)生素質(zhì)不斷提升等等。但多年以來，盡管我國財政教育支出在絕對規(guī)模上不斷擴大，但是相對規(guī)模明顯不足。如教育經(jīng)費投入相對不足、支出結(jié)構(gòu)不合理、教育事業(yè)的發(fā)展欠缺公平，主要體現(xiàn)在不同年齡和不同性別（農(nóng)村地區(qū)比較普遍）、不同群體和不同地區(qū)之間存在教育差距的問題。
隨著國家對于教育的日益重視，國內(nèi)許多學(xué)者將財政教育支出作為其研究重點。無論是研究的角度還是方法，都越發(fā)成熟與深入，為我國教育財政的研究和教育的發(fā)展奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。但同時，對于我國有關(guān)財政教育支出的研究也存在著一些問題：一方面，用于支撐教育財政的理論體系尚不成熟，有待進一步完善。由于我國對于教育財政的研究起步稍晚，目前并沒有形成一套符合我國國情的教育財政制度。同時，對于教育財政也沒有明確的立法，只是用通知、報告等進行監(jiān)督和制約。另一方面，對于直接從財政教育支出結(jié)構(gòu)及其特征進行探討分析的的研究還很少。
總之，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際國情，從大量數(shù)據(jù)入手，采用理論分析與實證分析的方法，其中實證部分主要運用比較分析法，系統(tǒng)地對我國財政教育支出的狀況進行客觀描述及分析，從而發(fā)現(xiàn)其不盡合理，并針對問題提出具體的優(yōu)化對策及相關(guān)的配套措施。此外，基于大量研究國內(nèi)財政教育的基礎(chǔ)上，加入對美國財政教育的研究，從而發(fā)現(xiàn)存在于兩國之間的差距，并采取措施進行完善。
一、我國財政教育投入的現(xiàn)狀及其原因分析
（一）總量上的不足
隨著經(jīng)濟的飛速增長，財政收入在GDP中所占的比重也逐年提高。中央及地方相關(guān)部門對教育的重視程度明顯攀升，各級財政部門對教育的支出也不斷增加。然而，我國對于財政性教育經(jīng)費的投入量與預(yù)期相比依然存在著顯著的差距。蘭菲菲、諶薪羽（2011）認為，我國財政性教育經(jīng)費及預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出均在相應(yīng)的增加，但將財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例與其他國家進行橫向比較，便明顯看出我國對教育的投入仍顯不足[1]。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前我國受教育人數(shù)占世界總?cè)藬?shù)的20%，但由于我國財政對于教育的投入明顯不足，使得教育經(jīng)費只占世界教育經(jīng)費總量的1%[2]。王愛民（2009）指出，在我國政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)的制度體制下，各級地方政府紛紛以GDP為主要指標(biāo)，甚至是唯一指標(biāo)進行競爭，由此導(dǎo)致各級地方政府對于教育投入的動機明顯不足，成為了我國財政教育支出水平整體偏低的重要原因[3]。
對于我國財政教育的投入不足，首先表現(xiàn)在財政投入與GDP在國際上均處于較低水平。早在1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就提出，在2000年我們應(yīng)該達到4%的占比目標(biāo)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.66%，教育投入達到GDP的4%。然而即使我們已經(jīng)達到了2000年制定的這個目標(biāo)，但是經(jīng)濟是發(fā)展的，社會是進步的，我們用了10年的時間才實現(xiàn)這個目標(biāo)，已經(jīng)充分說明了我國對于教育方面的支出遠遠不夠。
根據(jù)《2010年國際統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，1998年我國公共教育支出占財政支出的比重是 18.82%，而同一時期世界上很多國家都低于我國。但是到了2005年，除了印度尼西亞為2.86%，略低于3%外，其余國家公共教育經(jīng)費占GDP的比重都高于我國2.82%的水平，并且都在3%以上。不難發(fā)現(xiàn)，高收入國家（主要以美國為代表）的公共教育經(jīng)費占GDP 的比重要高于中、低收入國家的比重。以美國為例，2005年美國公共教育經(jīng)費支出占GDP的比重高達5.34%，以后基本上穩(wěn)定在5.5%以上（2006年為5.69%）。究其原因，主要是由于高收入國家的經(jīng)濟已經(jīng)相對發(fā)達，有足夠的財力支撐教育支出增長的需求，另外這些國家的人口增長率也相對較低，所以高收入國家公共教育經(jīng)費可以長期保持在較高、穩(wěn)定的水平。中等收入國家公共教育經(jīng)費占GDP比重一般低于世界平均水平，而這一比重一般會隨著經(jīng)濟的增長而不斷提高。但是2005、2006年我國公共教育經(jīng)費占GDP的比重僅僅為3%左右，遠遠低于世界平均水平。新中國成立以來，我國在教育財政體制和制度的改革等方面都做出了很多努力，使得我國對于教育財政的投入無論是在絕對量上還是在相對量上都取得了長遠的進步，但是要盡快實現(xiàn)教育支出GDP 4%的目標(biāo)，政府做的還遠遠不夠。
（二）結(jié)構(gòu)性的不合理
由于我國歷史的特殊性，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、東西部地域間的差距、群體間的差距等問題。然而，同樣的問題也相應(yīng)地表現(xiàn)在教育方面：城鄉(xiāng)二元差別、東西部地區(qū)間的差別、群體間教育層面的差別以及對于教育基礎(chǔ)設(shè)施的投入和研究投入等方面的缺失，這些都顯示出財政投入上的結(jié)構(gòu)性不合理。然而結(jié)構(gòu)上的不合理也從另一方面映射出公平性的缺失。張小燕、孫亦軍（2011），王家合、周金城、姚驚波（2011）等人的研究表明，存在于我國各地區(qū)及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異同時也導(dǎo)致了我國教育支出差異的巨大，從而進一步加劇不公平現(xiàn)象 [4]。在我國當(dāng)前的財政機制體制下，我國的教育投入主要來源于中央政府的財政性支出，由中央政府將教育資金分到各級地方政府。在我國，由于存在明顯二元經(jīng)濟差異，造成了由地方政府承擔(dān)的教育投入也同樣存在著明顯的差異。王善邁、袁連生、劉澤云（2003）研究表明，中國各地區(qū)之間義務(wù)教育的公用經(jīng)費水平已經(jīng)嚴(yán)重不均衡，其中人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費的基尼系數(shù)已經(jīng)高于0.5 [5]。 1.城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的差異
由于我國一直存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使得教育中也存在城鄉(xiāng)發(fā)展的不均等。當(dāng)下我國的教育體制是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育體制，當(dāng)然這或多或少都與我國的歷史進程有些關(guān)系。以2005年為分界線，雖然經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌正在努力縮小城鄉(xiāng)差距，糾正“重城市輕農(nóng)村”的扭曲格局，但是存在于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的差距還是很大。如學(xué)生入學(xué)機會的不平等、師資力量不均，等等，這些歸根結(jié)底還是政府在財政投入的差別。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的教育體制使得教育的普及和發(fā)展幾乎完全取決于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度以及地方政府對于財政的支配力度。顯然，城鎮(zhèn)與農(nóng)村由于地理位置、觀念風(fēng)俗、生存方式等方面的原因，造成城鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化以及社會的發(fā)展方面存在的差距正在逐年增大，這使得作為其中之一的教育的不均等程度也愈演愈烈。同時，因為城市效應(yīng)的存在，大多數(shù)的人都集中在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，甚至從農(nóng)村走出來的高校畢業(yè)生也都不愿意回去工作，因為在他們看來在城市的發(fā)展空間更大。
由《中國統(tǒng)計年鑒》中數(shù)據(jù)經(jīng)計算整理求得表1。
由表1明顯看出，國家性財政教育經(jīng)費、預(yù)算內(nèi)經(jīng)費對于中小學(xué)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的投入正在逐年遞增。此外，國家對于中學(xué)的資金投入，城鎮(zhèn)要大于農(nóng)村；而對于小學(xué)的資金投入，城鎮(zhèn)要小于農(nóng)村。這主要是因為除了國家財政教育支出外，還有非國家直接投入，包括社會捐贈、事業(yè)收入及其他收入。
然而，長期以來教育的發(fā)展對于環(huán)境的實施和保障條件一直沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成了城鄉(xiāng)之間在教學(xué)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施等方面產(chǎn)生了巨大差異。要縮小城鄉(xiāng)教育之間的差距，就要大力扶持農(nóng)村的教育，加大對農(nóng)村教育資金的投入，完善師資隊伍，健全教育教學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施，力求做到縮小差距，當(dāng)然由于歷史的原因，不能確保在短時間消除這種差異，所以縮小城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的道路，任重而道遠。
2.東、中西部的差異
與城鄉(xiāng)之間的差異雷同，由于我國長期處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，“轉(zhuǎn)型”，轉(zhuǎn)什么的型，其中之一就是要縮小東部沿海城市與中西部的差異。東部地區(qū)由于其地理位置的優(yōu)越，使其經(jīng)濟較中西部地區(qū)相對發(fā)達。改革開放以來，也正是由于東部地區(qū)的極大貢獻拉動了我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展。然而，在我國經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，我們不應(yīng)該一味地追求經(jīng)濟的增長，而忽略了公平問題。很顯然，東中西部的差異已經(jīng)愈演愈烈，這其中當(dāng)然包括教育在地區(qū)間的差異問題。根據(jù)2007年教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)及經(jīng)過計算所得數(shù)據(jù)表明，僅生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費及生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費兩項，在普通小學(xué)階段，東部地區(qū)平均為5 302元，中部地區(qū)平均為2 612元，西部地區(qū)平均為2 639元，很明顯，東部地區(qū)的平均水平超過了中部與西部之和；在普通中學(xué)階段，東部地區(qū)平均為6 627元，中部地區(qū)為2 966元，西部地區(qū)為3 128元，東部地區(qū)的平均水平同樣超過了中部與西部之和 [6]。東部地區(qū)相對比較發(fā)達，當(dāng)然其對教育的投入也相對較多，教育也相對更加受到重視；而中西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，其經(jīng)濟較為落后，致使發(fā)展教育事業(yè)也比較落后。那么，長此以往，經(jīng)濟越發(fā)達，教育越受重視，從而教育對本地經(jīng)濟發(fā)展的促進作用越大，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟就越發(fā)達；反之，其本地的經(jīng)濟就越落后。
本文將全國31個省市（除港澳臺）國家性教育經(jīng)費經(jīng)過整理統(tǒng)計得到表2。
表2表明，國家對于東部地區(qū)教育的投入要高于中部和西部。2007—2009年，中部和西部的總和近似于和東部的數(shù)值相等，足以見得東部與中西部的差異。另外，東三省中，遼寧省對于教育的投入要遠遠高于吉林省和黑龍江省，也從一方面證實了沿海東部地帶的優(yōu)勢（遼寧部分地區(qū)沿海）。同時，從表2中顯見，2007—2010年，不論東部還是中西部地區(qū)，國家對于教育經(jīng)費的支出一直在增加，這是與經(jīng)濟增長相適應(yīng)的，然而卻不同步。
二、對我國財政教育支出的政策及建議
鑒于我國財政對于教育支出不足的現(xiàn)狀及與國際上的差異，財政教育體制的完善和改革勢在必行。
（一）建立以政府為主、市場調(diào)節(jié)為輔的投資機制，拓寬投資融資渠道的教育投資體制
作為政府繼續(xù)加大對教育的投資力度，將教育支出的比重提高到與經(jīng)濟增長相適應(yīng)的程度。同時，做到宣傳到位，喚醒社會各界人士對于教育事業(yè)的熱忱。各級地方政府應(yīng)配合拓寬投資融資渠道，鼓勵有能力的熱心人士對民辦學(xué)校資助。教育本身作為一種公共物品，同時也是一項公益事業(yè)，它的社會回報率就是教育出更多優(yōu)秀的人才，使這項人力資本實現(xiàn)自我價值并為社會創(chuàng)造更大的'效益和財富。因此，我們應(yīng)該看到優(yōu)質(zhì)教育的價值，并積極為實現(xiàn)其價值而進行投資，這樣經(jīng)濟與教育便相輔相成，互相促進。
（二）完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，縮小城鄉(xiāng)、東中西部的財政教育支出的差距
教育作為一種公共物品，本身具有很強的溢出性，這是與我國多年的經(jīng)濟體制和歷史背景分不開的。即經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)更發(fā)達，而越貧困的地區(qū)越是無人問津。因此，要解決教育的這種外溢性，就是要進一步完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，上級政府加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，對具有外溢性的教育進行內(nèi)在化的調(diào)節(jié)。同時，教育轉(zhuǎn)移支付作為財政轉(zhuǎn)移支付的重要部分，更應(yīng)該注重公平合理，提高教育支出的透明度，地方各級政府要明確其職責(zé)，上級對下級負責(zé)，下級對上級監(jiān)督到位，這樣可以從一定程度上保證地方基層政府對于教育投入的力度。另外，政府轉(zhuǎn)移支付制度的完善將進一步健全教育系統(tǒng)，確保每個孩子不論出身貴賤都可以享受到平等的受教育機會，削弱“擇優(yōu)入學(xué)”的現(xiàn)象。進一步地，政府應(yīng)加大扶持經(jīng)濟欠發(fā)達的貧困地區(qū)，重點加強對中西部及農(nóng)村落后地區(qū)的財政投入，其中包括對教育基礎(chǔ)設(shè)施的制備、師資力量的投入等。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的今天，要做到教育轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型同步。
（三）繼續(xù)加強對教育的投入與監(jiān)督，完善教育投入的結(jié)構(gòu)
近幾年，我國的財政收入與經(jīng)濟增長同步，同樣比較可觀，但是正如前文闡述，用于教育方面的支出卻只占其一小部分。雖然，現(xiàn)在越來越多的政府官員和學(xué)者已經(jīng)明確地了解到教育對一個人、一個家庭，乃至一個國家的重要性，漸漸將教育的重要性提上了日程，但是顯然力度不夠。理論與實踐都已經(jīng)驗證，一個國家對于教育的投入越多，越重視受教育程度，其經(jīng)濟發(fā)展就越好越快。所以，為了趕超國際財政教育支出水平，在適度加大收取教育經(jīng)費的同時，各級地方政府也可以適當(dāng)?shù)脑黾诱魇沼糜诮逃矫娴亩愘M。另外，國家為了縮小城鄉(xiāng)收入差距而進行了稅改，取消了農(nóng)村教育稅附加，然而這一政策卻使得地方政府的財政收入減少了，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。地方政府財政收入減少勢必會引起對于教育投入的減少。因此，國家有必要對稅改進行一些說明，開征一些新的稅種，如對壟斷行業(yè)如鐵路、電力、金融等方面多征收一定的稅費，也可以在房地產(chǎn)投資、固定資產(chǎn)投資等高利潤行業(yè)征收一些稅費，以彌補由于稅改造成的財政缺口，從而使得教育經(jīng)費不至因為財政的短缺而有缺口。
對于完善財政對于教育投入結(jié)構(gòu)方面，在法律法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，允許學(xué)校進行一些適度適量的收費，但要特別注意規(guī)定農(nóng)村及偏遠落后地區(qū)的收費標(biāo)準(zhǔn)，切實做到減輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在某些收費項目上的負擔(dān)，同時配合適度的國家轉(zhuǎn)移支付制度力度，提高教育資金，尤其偏遠落后地區(qū)資金的利用力度。
參考文獻：
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[責(zé)任編輯 高惠琦]
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