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公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題與發(fā)展現(xiàn)狀論文
1.我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀
1.1 我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展現(xiàn)狀
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的法律化、制度化和程序化，是國(guó)家通過立法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、對(duì)象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的一套規(guī)則。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、編制、審批環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)，必須征求公眾對(duì)擬議行動(dòng)的意見，將公眾意見作為決策的一項(xiàng)依據(jù)，從而避免擬議行動(dòng)對(duì)環(huán)境可能造成的損害，保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益。但是，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)行的前10多年中，相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)只字未提。中國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要得益于國(guó)際金融組織的推動(dòng)，1991年我國(guó)實(shí)施了一個(gè)由亞洲開發(fā)銀行提供贈(zèng)款的環(huán)境影響評(píng)價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目首次在我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入公眾參與機(jī)制。隨后公眾參與開始得到重視。2002年通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第5條、第11條、第21條分別對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與進(jìn)行了規(guī)定。但是，這些仍是比較原則性的規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。直至《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的誕生。該辦法于2006年3月18曰起施行，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的具體范圍、參與程序、方式、期限以及保障公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的措施等做了更為細(xì)化的規(guī)定。至此我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作逐漸走向正規(guī)，有了更加明確的公眾參與程序，增強(qiáng)了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的可操作性。
1.2 我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題
1.2.1 公眾參與意識(shí)淡薄、參與能力低
公眾能否參與到環(huán)境保護(hù)中來，很大程度上取決于他們的參與意識(shí)。當(dāng)前公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境問題認(rèn)識(shí)不足，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意識(shí)很弱。有些人不參與也不愿意表達(dá)自己的意見，有的甚至對(duì)環(huán)保措施和項(xiàng)目不管是否有危害都持抵制態(tài)度。有時(shí)候環(huán)境報(bào)告公示的內(nèi)容過于專業(yè)，很多公眾受教育程度較低，受環(huán)境保護(hù)知識(shí)水平的限制，無法或者很難正確表達(dá)自己的意思，造成參與質(zhì)量低下，達(dá)不到預(yù)期的效果。
1.2.2 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)效力有限
公眾參與的時(shí)間滯后，一旦決策部門在審批時(shí)認(rèn)為公眾所提意見或者發(fā)現(xiàn)問題對(duì)于避免項(xiàng)目的重大環(huán)境影響有意義而導(dǎo)致項(xiàng)目或者行動(dòng)擱淺，項(xiàng)目投資者所付出的成本太大。審批項(xiàng)目的決策者極可能為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和顧及投資者的利益而犧牲公眾的環(huán)境利益，使得環(huán)境影響報(bào)告書的編制流于形式4。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度都要求在確定范圍階段就及早進(jìn)行公眾參與。因此我國(guó)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要將制作環(huán)評(píng)大綱作為編制環(huán)境影響報(bào)告書的一個(gè)獨(dú)立程序，并明確規(guī)定在此階段就要引入公眾參與機(jī)制，這樣環(huán)評(píng)單位在編制報(bào)告書時(shí)，就可將公眾的意見和建議反映到環(huán)境影響報(bào)告書中去，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題，從而避免發(fā)現(xiàn)問題太晚而影響決策。
1.2.3 環(huán)境保護(hù)非政府組織（NGO）力量薄弱
環(huán)境保護(hù)NGO作為公眾的一種組織形式，它以貼近公眾、熟悉公眾、能反映公眾的利益和愿望、并有專業(yè)技能參與為特征，因而對(duì)政府制定的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，環(huán)境保護(hù)NGO都可以充當(dāng)公眾的代言人，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境影響提出意見，以阻止可能危害公眾利益和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)環(huán)境利益的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的決策實(shí)施。但我國(guó)環(huán)保性的NGO多屬于政府支持的民辦組織，這種結(jié)構(gòu)在一定程度上會(huì)影響到公眾的利益，也不利于NGO自治性的發(fā)揮。
1.2.5 公眾參與環(huán)境保護(hù)組織體系和程序不完善
目前我國(guó)流域中的很多環(huán)境問題直接關(guān)系到公眾的切身利益，而公眾參與主要依賴于政府的扶植和資助，參與的內(nèi)在動(dòng)力未被充分調(diào)動(dòng)起來7。我國(guó)的公眾參與多為政府主導(dǎo)型的“自上而下”的形式，參與主體多為受影響的個(gè)人，沒有專門的代表公眾利益的團(tuán)體和組織，在環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)往往沒有能力與之抗衡。這種政府主導(dǎo)下的公眾參與，只有涉及到公眾自身根本利益的時(shí)候，公眾才會(huì)表達(dá)一下自己的立場(chǎng)，如果不涉及公眾自身的根本利益，公眾很難將自己獨(dú)立的立場(chǎng)充分表達(dá)出來，使得公眾參與很容易流于形式，導(dǎo)致參與的效果不明顯。
2.澳大利亞公眾參與的成功經(jīng)驗(yàn)
在環(huán)境保護(hù)和自然資源管理方面，澳大利亞政府創(chuàng)造了鼓勵(lì)公眾參與的良好氛圍，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)和流域水污染控制等環(huán)保項(xiàng)目中，社區(qū)參與和社區(qū)承諾是公認(rèn)最有效的方式。社區(qū)參與程序可以看作是在環(huán)保和自然資源管理的設(shè)計(jì)、實(shí)施和影響監(jiān)測(cè)中運(yùn)用的一個(gè)技術(shù)包，它起始于使目標(biāo)群體知情，繼之以對(duì)需要承諾的社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)，直到社區(qū)能堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)所希望的結(jié)果。這個(gè)技術(shù)包由五個(gè)行動(dòng)階段組成：告知階段、咨詢階段、參與階段、合作階段、賦權(quán)階段。
告知階段：社區(qū)知情的方式包括已經(jīng)準(zhǔn)備好的描述事實(shí)的傳單、出版物以及相關(guān)的報(bào)告，還包括互聯(lián)網(wǎng)、公共展覽、媒體傳播和官方公告等。
咨詢階段：當(dāng)對(duì)公眾進(jìn)行咨詢的時(shí)候，希望得到他們的反饋，可以采用焦點(diǎn)小組、實(shí)地調(diào)研、公眾會(huì)議、建立必要數(shù)據(jù)庫(kù)等方式，以便做出基于實(shí)據(jù)的決策和政策設(shè)計(jì)。
參與階段：通過研討會(huì)、投票表決，建立針對(duì)社區(qū)的傾聽渠道，最終社區(qū)各群體可以采用正式的書面或口頭的形式表達(dá)他們對(duì)目標(biāo)項(xiàng)目的支持。
合作階段：組建多個(gè)市民顧問小組對(duì)關(guān)鍵問題進(jìn)行深入的分析，對(duì)核心的利益相關(guān)者以及脆弱群體要組織單獨(dú)的小組會(huì)議進(jìn)行磋商和認(rèn)同，這個(gè)階段的目標(biāo)是確保最終決策是通過參與式的方式達(dá)成的，因此當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的所有權(quán)擁有者將會(huì)支持這個(gè)項(xiàng)目。
賦權(quán)階段：社區(qū)可以成立公民評(píng)判委員會(huì)來代表社區(qū)進(jìn)行決策，采取投票方式讓人們支持他們各自的偏好。社區(qū)得到的賦權(quán)包括：更新關(guān)鍵數(shù)據(jù)庫(kù)，更新現(xiàn)象描述、更新進(jìn)展以及影響的指標(biāo)數(shù)據(jù)。就一些關(guān)鍵問題進(jìn)行決策、管理和政策實(shí)施行為。
在澳大利亞法律明確規(guī)定環(huán)境管理中公眾參與的必要性，以及對(duì)于公眾意見必須在規(guī)定期限、由規(guī)定級(jí)別的官員作出反饋的機(jī)制，從法律上保證了公眾參與的有效性和積極性。社區(qū)代表委員會(huì)在公眾參與中起到非常重要的作用，委員代表的產(chǎn)生過程必須公平和透明。社區(qū)代表委員會(huì)的活動(dòng)組織方式、權(quán)利、義務(wù)等必須明確。
3.社區(qū)磋商小組
3.1 社區(qū)磋商小組的建設(shè)體系
中國(guó)和澳大利亞在使用自然資源的制度和文化背景方面存在明顯的差別。在澳大利亞，政府沒有集權(quán)地位，其權(quán)力范圍被私有化的市場(chǎng)所制約，土地和水方面也是以私人所有權(quán)為主。盡管有上述的不同點(diǎn)，然而對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)的行為是全民的事業(yè)，在這一點(diǎn)上中澳之間沒有區(qū)別，同樣對(duì)于利益、目標(biāo)、戰(zhàn)略和個(gè)體行為方面的關(guān)注，在兩國(guó)也是共同的。澳大利亞社區(qū)參與的成功經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，應(yīng)該致力于提高公眾參與的主體性意識(shí)，使得公眾參與不再是一種義務(wù)，而是一種權(quán)利，公眾參與不再是一種被動(dòng)盲目的行為，而是一種主動(dòng)、自愿的行為。社區(qū)成員作為資源擁有者和使用者，他們自主擁有資源時(shí)的激勵(lì)力量是任何別的主體所不具備的優(yōu)勢(shì)，因此，在環(huán)境治理中將社區(qū)排除在外，將導(dǎo)致失敗。結(jié)合中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)出一種新的公眾參與模式即社區(qū)磋商小組。
3.1.1 社區(qū)磋商小組人員的產(chǎn)生與組成
社區(qū)磋商小組成員可以是社區(qū)派出的代表，也可以是社區(qū)小組選舉產(chǎn)生的代表，一般3-5人組成。社區(qū)小組選舉代表的辦法是：以社區(qū)為單位，組織有利益相關(guān)的居民或每戶參加1名代表進(jìn)行民主推選或無記名投票選舉。
社區(qū)磋商小組人員應(yīng)具備以下條件：擁護(hù)國(guó)家法律法規(guī)，熱心為社區(qū)單位和居民服務(wù)；作風(fēng)正派，辦事公道；身體健康，有一定的議事能力和群眾威信；熟悉環(huán)境方面的法律法規(guī)，有一定的環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)背景。
3.1.2 社區(qū)磋商小組的職能
向所在社區(qū)單位和社區(qū)成員宣傳黨和國(guó)家的環(huán)境保護(hù)方面的方針政策、法律法規(guī)，提高群眾環(huán)境意識(shí)；密切聯(lián)系社區(qū)成員，傾聽群眾的意見、建議和要求，反映社區(qū)成員的共同意愿，做到上情下達(dá)，下情上達(dá)；對(duì)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行診斷，并提出應(yīng)對(duì)措施（如：居民手冊(cè)、規(guī)章制度等）；代表社區(qū)成員的意愿參與社區(qū)環(huán)境方面的議事，行使表決權(quán)。
3.1.3 社區(qū)磋商小組的運(yùn)行模式
�。�1）摸底調(diào)查。初步調(diào)查污染企業(yè)或規(guī)劃的基本情況，了解其對(duì)本社區(qū)影響程度與范圍，并了解國(guó)家相關(guān)的法律、法規(guī)。
�。�2）宣傳與征求意見。根據(jù)所了解的情況，向社區(qū)成員宣傳建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃對(duì)社區(qū)的影響，聽取社區(qū)成員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃的意見和建議。
�。�3）對(duì)社區(qū)居民提出的意見和建議進(jìn)行歸并總結(jié)，形成書面意見和建議，并公示。
�。�4）代表社區(qū)參與多方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開展談判。
（5）向社區(qū)通告多方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)談判過程及談判結(jié)果。
3.2 社區(qū)磋商小組的運(yùn)行模式
研究小組在常州市武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)雅浦村開展了CCG運(yùn)行模式的試點(diǎn)研究，以雅浦村衣業(yè)面源、生活污水、生活垃圾和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染控制為切入點(diǎn)，開展了以衣民為主體的雅浦村CCG參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的試點(diǎn)活動(dòng)，并得到地方環(huán)保局、婦聯(lián)組織和社區(qū)的大力支持。
社會(huì)評(píng)價(jià)是分析擬建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)兀ɑ虿暗貐^(qū)，乃至全社會(huì)）社會(huì)的影響和社會(huì)條件對(duì)項(xiàng)目的適應(yīng)性和可接受程度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)可行性10。目前在我國(guó)社會(huì)評(píng)價(jià)還未得到足夠的重視，而國(guó)家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有強(qiáng)制性要求，可以通過對(duì)評(píng)價(jià)人員進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)方面的培訓(xùn)，在項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目社會(huì)影響的評(píng)價(jià)。雅浦村試點(diǎn)項(xiàng)目在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中也引入了社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容。
3.2.1 雅浦村CCG的組成和培訓(xùn)
項(xiàng)目組在常州召開了CCG成員征求意見小型會(huì)議，從雪堰鎮(zhèn)環(huán)保站及現(xiàn)有的雅浦村委、村小組組長(zhǎng)和婦女隊(duì)長(zhǎng)中推薦構(gòu)成CCG。項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了CCG培訓(xùn)前工作調(diào)查表，設(shè)計(jì)相關(guān)問題，對(duì)培訓(xùn)人員的環(huán)境意識(shí)、環(huán)境能力建設(shè)和對(duì)培訓(xùn)的要求進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)對(duì)CCG人員環(huán)境意識(shí)和能力建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定了雅浦CCG成員的培訓(xùn)工作方案。培訓(xùn)工作應(yīng)與CCG成員的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)。為了保證學(xué)員學(xué)習(xí)的知識(shí)能得到很好的應(yīng)用，在培訓(xùn)工作中，我們加強(qiáng)了與CCG成員生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公眾參與方式的培訓(xùn)，培訓(xùn)方式通俗易懂。
3.2.2 雅浦村CCG模式公眾參與的程序與方法
3.2.2.1 項(xiàng)目信息告知
通過培訓(xùn)使CCG成員對(duì)該地區(qū)的環(huán)境污染有所了解，并將雅浦村CCG人員分成4個(gè)項(xiàng)目活動(dòng)小組，包括生活垃圾組、生活污水組、水產(chǎn)養(yǎng)殖組和衣業(yè)面源組。項(xiàng)目組及CCG成員就擬開展的4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目工作計(jì)劃、目標(biāo)、程序等內(nèi)容進(jìn)行了研討，制訂了詳細(xì)計(jì)劃，并考察了雅浦村柑橘種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活垃圾處置與生活污水處理項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)。
3.2.2.2 問題診斷
4個(gè)項(xiàng)目組與雅浦村CCG成員一起開展行為與環(huán)境污染認(rèn)知、污染控制方法與措施方面的調(diào)查，對(duì)污染狀況進(jìn)行了分析，提出了目前雅浦村在這四個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)中存在的主要問題。
3.2.2.3 編制行為手冊(cè)
在現(xiàn)場(chǎng)考察和調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上雅浦CCG4個(gè)活動(dòng)小組分別編制了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊(cè)。
3.2.2.4 內(nèi)部通告，并征求意見和建議
在項(xiàng)目活動(dòng)小組內(nèi)部討論的基礎(chǔ)上，向CCG成員分發(fā)手冊(cè)，并征求他們對(duì)行為手冊(cè)的意見和建議，分別形成了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊(cè)。
3.2.2.5 宣傳
在征求雅浦村CCG成員建議和意見的基礎(chǔ)上，雅浦村CCG對(duì)公眾參與行為手冊(cè)進(jìn)行了修改，向雅浦村村民分發(fā)項(xiàng)目研究成果，制作了宣傳展板，進(jìn)行公開展示。
3.3 雅浦村CCG試點(diǎn)項(xiàng)目的成果
3.3.1 雅浦村公眾參與程序
雅浦村的公眾參與程序是建立在當(dāng)?shù)匾旅窕蚓用竦幕A(chǔ)上，依托建立CCG來參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序。這些模式為太湖流域其他想建立社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的地區(qū)提供了很好的模板。社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序如下：①信息告知；②CCG或者社區(qū)參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)；③CCG對(duì)社會(huì)環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果的公示和反饋。
3.3.2 建立雅浦村環(huán)境污染控制和公眾參與行為手冊(cè)
在對(duì)雅浦村開展以村民為主體的CCG公眾參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)模式試點(diǎn)的同時(shí)，形成了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊(cè)。手冊(cè)從污染現(xiàn)狀、污染危害、存在的主要問題及應(yīng)對(duì)措施等方面對(duì)衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制進(jìn)行了分析和總結(jié)，進(jìn)一步規(guī)范了居民的環(huán)境行為。
3.4 試點(diǎn)研究的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
�。�1）由于中國(guó)的廣大衣村地區(qū)，居民的文化水平不高，缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)知識(shí)和人才的儲(chǔ)備。而CCG在運(yùn)行過程中，必須要有專業(yè)的技術(shù)人員提供技術(shù)支持，因此在環(huán)境保護(hù)意識(shí)和知識(shí)水平相對(duì)低下，缺乏技術(shù)支持的地區(qū)，建議CCG適當(dāng)引入專業(yè)人員或社會(huì)團(tuán)體人員進(jìn)入，為相關(guān)活動(dòng)提供技術(shù)支持。
�。�2）在CCG運(yùn)行過程中，需要一定的經(jīng)費(fèi)開展相關(guān)工作，但中國(guó)還未形成有效的支撐體系，缺乏相應(yīng)的機(jī)制，建議由地方政府提供必要的支持和引導(dǎo)。
4.結(jié)論和建議
經(jīng)實(shí)踐證明，試點(diǎn)項(xiàng)目成果能夠較為真實(shí)、廣泛地反應(yīng)出雅浦村在生活垃圾、生活污水、衣業(yè)面源和水產(chǎn)養(yǎng)殖方面存在的問題，讓公眾充分、及時(shí)地了解自身的環(huán)境行為可能帶來的環(huán)境影響，規(guī)范居民的環(huán)境行為，爭(zhēng)取將對(duì)環(huán)境的污染降低到最低限度。雅浦村CCG的環(huán)境意識(shí)和執(zhí)行能力以及雅浦村村民的環(huán)境意識(shí)得到了提高。從實(shí)踐上證明了，CCG公眾參與工作程序與方法是可行的、符合實(shí)際的。
由于中國(guó)的廣大地區(qū)，自然特征、經(jīng)濟(jì)特征及居民的文化水平存在很大差異，CCG在實(shí)際建設(shè)中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和主要環(huán)境問題等實(shí)際情況在具體實(shí)施過程中進(jìn)行調(diào)整，在不同環(huán)境問題上引入不同的利益相關(guān)者，例如可以充分發(fā)揮非政府組織的作用，建設(shè)以非政府組織為主體的磋商小組體系。
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