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論征地制度存在的問(wèn)題及改革建議

時(shí)間:2021-09-06 18:07:51 法學(xué)論文 我要投稿
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論征地制度存在的問(wèn)題及改革建議

    土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要,按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn),并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后,將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家,為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè),都設(shè)置了土地征用法律制度,我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用,這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。     一、土地征用的特征     1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家     只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利,盡管直接需要土地的并非國(guó)家,而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要,依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng),并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán),另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體,但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府,他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。     2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為,具有強(qiáng)制性     國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為,而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體--國(guó)家,土地被征用的集體組織(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì))的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國(guó)家的單方面的意思表示,無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令,是行政命令。對(duì)此,土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。     3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要     國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要,也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要,均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解:其一,是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè),市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等,皆是以公共利益為直接目的的`事業(yè);其二,是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō),凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),有利于人民生活水平的提高,有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng),諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè),興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等,均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。     4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件     國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同,它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行,而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同,它并不是等價(jià)的特種買(mǎi)賣(mài),而是有補(bǔ)償條件的征用。但是,對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償,則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件,所謂適當(dāng)補(bǔ)償,就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償,征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是,盡管土地為國(guó)家征用,但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付,而是由用地單位支付,這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。     5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地     國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的,建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程,隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn),農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后,到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是,國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足,也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足,用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用,用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式,因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的,不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán),國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。     二、征地制度存在的問(wèn)題     我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的,當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn),目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決:     1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定     我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”,《土地管理法》規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”,也就是說(shuō),只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要,是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”,或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定,可以間接推斷出:在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi),為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地,以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地,應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上,為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后,由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性,往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用,就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。     2、土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題     土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中,土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為,而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要,農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán),其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高,但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等,進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿;政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為,也難以為農(nóng)民所接受。     3、土地征用權(quán)的行使問(wèn)題     從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看,大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家,政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地,實(shí)行土地先買(mǎi)為主,征用為輔。當(dāng)收買(mǎi)發(fā)生困難時(shí),才實(shí)行土地征用。在我國(guó),憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地,但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地,必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地,都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán),從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái),各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入,對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策,而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使,但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力,加之監(jiān)督機(jī)制不完善,便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。     4、土地收益分配和管理問(wèn)題     土地征用過(guò)程中,土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益,因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配,即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中,一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配,從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分,而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者,在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì),掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有,從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。     5、土地征用的救濟(jì)制度問(wèn)題     《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定:“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決!钡蔷唧w的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立,不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外,我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定,對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的,不可提起行政訴訟。因此,當(dāng)征地相對(duì)人對(duì)已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,經(jīng)縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí),只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣,對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由批準(zhǔn)者做最終裁決,不符合防偏私原則(即任何人不得做自己案件的法官),不利于充分發(fā)揮救濟(jì)對(duì)征地權(quán)的控制作用。因?yàn)樵谛姓䴔?quán)的救濟(jì)控制系統(tǒng)中,只有行政主體與行政相對(duì)人一起成為對(duì)等的爭(zhēng)議雙方,接受來(lái)自第三方對(duì)行政決定的評(píng)判,行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。     三、對(duì)征地制度改革的探索和建議     針對(duì)目前征地制度中存在的主要問(wèn)題,特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要,下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。     1

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