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從收容遣送到社會(huì)救助制度變遷的法理學(xué)分析
[摘 要] 本文通過對(duì)流浪乞討人員救助管理制度及其變遷過程的價(jià)值分析和規(guī)范分析，探討了新舊制度的轉(zhuǎn)變及銜接問題，同時(shí)通過對(duì)社會(huì)救助制度在實(shí)際運(yùn)行中所遇到困難的實(shí)證分析，提出了幾點(diǎn)初步的改良建議。[關(guān)鍵詞] 制度變遷；社會(huì)救助
《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《救助辦法》）的出臺(tái)和生效宣告了收容遣送制度的終結(jié)。在對(duì)收容遣送制度的詬病和對(duì)新的流浪乞討生活無著人員社會(huì)救助制度（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)救助制度）的褒揚(yáng)之后，我們發(fā)現(xiàn)新的制度在實(shí)行過程中也遇到了困難。因此有必要對(duì)城市流浪乞討人員救助管理制度的變遷作以冷靜思考。
一、基本人權(quán)與穩(wěn)定秩序的角逐-制度變遷的價(jià)值分析
建國初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)和舊社會(huì)留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺(tái)。而其作為一項(xiàng)正式的法律制度則始于1982年國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡(jiǎn)稱《收容遣送辦法》）。到20世紀(jì)90年代，收容遣送制度在執(zhí)行之中發(fā)生了變異。2003年6月公布并于當(dāng)年8月1日生效的《救助辦法》使新的社會(huì)救助制度代替了在中國歷史上沿用長達(dá)二十多年的收容遣送制度。這一過程實(shí)際上體現(xiàn)了國家對(duì)基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會(huì)秩序這兩種價(jià)值的選擇或者權(quán)衡，這種偏好是收容審查制度設(shè)立、變異[1]（第7頁）和廢除及社會(huì)救助制度產(chǎn)生的內(nèi)在原因。以下分三階段闡述：
第一階段：1982年至90年代初。
這一階段的收容遣送制度是以穩(wěn)定秩序?yàn)閮?yōu)先的價(jià)值選擇，同時(shí)兼有保障基本人權(quán)的目的。我國從80年代開始改革開放，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的問題開始突出，流浪乞討人員增多，為了維護(hù)改革開放的穩(wěn)定局面，保障城市的公共秩序，國務(wù)院于1982年發(fā)布了《收容遣送辦法》，該辦法賦予收容遣送制度合法性的同時(shí)，也使收容遣送制度成為一項(xiàng)涉及社會(huì)救助、社會(huì)教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）、社會(huì)管理和社會(huì)治安的多元性社會(huì)事務(wù)行政管理工作。收容站一方面繼續(xù)扮演社會(huì)救助者的角色，收容救濟(jì)因無力自行解決而流落城市街頭的流浪乞討人員；另一方面又扮演者管理者的角色，強(qiáng)制性地收容、遣送影響城市秩序的人員（是否影響取決于執(zhí)法人員的主觀推測(cè)）。收容審查制度背負(fù)著借助社會(huì)救濟(jì)以保障基本人權(quán)和維護(hù)治安以穩(wěn)定秩序的雙重職責(zé)，正是這種雙重的期望為收容審查制度的變異埋藏了伏筆。
第二階段：1991年至2003年8月1日。
這一階段的收容審查制度以穩(wěn)定社會(huì)秩序?yàn)橹饕獌r(jià)值選擇，同時(shí)關(guān)注收容站的效益，基本失去了社會(huì)救濟(jì)的功能。90年代以來“三農(nóng)問題”突出，同時(shí)城市改革也在推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)，大規(guī)模盲目無序的流動(dòng)人口給城市的公共秩序帶來了沖擊，為了克服治安管理人員數(shù)量和能力不足的困境，1991年5月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。后來收容遣送人員又?jǐn)U大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。這樣收容遣送制度就單純地變?yōu)橹伟补芾�，社�?huì)救濟(jì)的成分基本喪失。
此外，1996年修改了刑事訴訟法，廢止了收容審查制度，產(chǎn)生了管理上的真空，很多地方的公安機(jī)關(guān)開始利用收容遣送制度解決
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