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緊急狀態(tài)下的自由與秩序
[摘 要] 《緊急狀態(tài)法》的根本目的是保障公民的人權(quán)和自由，緊急權(quán)力行使要有必要的界限，否則公民自由和權(quán)利將會(huì)遭到任意侵害。但是，在緊急狀態(tài)下國(guó)家和政府也要擁有法定的緊急狀態(tài)權(quán)力以恢復(fù)秩序，國(guó)家不采取緊急措施，則正常秩序無法維持，秩序不恢復(fù)，自由無保障。公民自由與國(guó)家秩序價(jià)值的協(xié)調(diào)要求《緊急狀態(tài)法》確立比例原則、區(qū)分原則、程序原則、救濟(jì)原則。
[關(guān)鍵詞] 緊急狀態(tài)，自由，秩序
現(xiàn)行憲法把 “戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”后，與此相應(yīng)，《緊急狀態(tài)法》納入了全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，預(yù)計(jì)草案很快就會(huì)提交全國(guó)人大常委會(huì)討論審議。緊急狀態(tài)下國(guó)家行使緊急權(quán)力的目的是維持和恢復(fù)正常秩序，從根本上保障公民的人權(quán)和自由。但是，公民的自由與國(guó)家的秩序價(jià)值可能有沖突，自由價(jià)值與秩序價(jià)值如何協(xié)調(diào)和融合是值得研究的課題。本文不對(duì)緊急狀態(tài)的各種法律問題進(jìn)行全面探討，僅僅對(duì)緊急狀態(tài)下自由與秩序價(jià)值協(xié)調(diào)進(jìn)行理論分析，以期對(duì)確立《緊急狀態(tài)法》的原則和指導(dǎo)思想有所幫助。
一、緊急狀態(tài)下的自由——目的性價(jià)值
各國(guó)憲法和法律對(duì)緊急狀態(tài)的表述不盡一致，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是大致相近的。有代表性的定義是歐洲人權(quán)法院對(duì)“公共緊急狀態(tài)”（Public Emergency）的解釋，即“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅”。[i]緊急狀態(tài)有以下幾個(gè)特征：必須是現(xiàn)實(shí)的或者是肯定要發(fā)生的；威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)的安全；阻止了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力；影響了人們的依法活動(dòng)；必須采取特殊的對(duì)抗措施才能恢復(fù)秩序等，上述特征同時(shí)具備時(shí)才可以稱為緊急狀態(tài)。根據(jù)引起緊急狀態(tài)的原因不同，一般把緊急狀態(tài)分為四類：一類是自然災(zāi)害（比如地震、洪水、饑荒、火災(zāi)等）引起的緊急狀態(tài)；一類是經(jīng)濟(jì)環(huán)境（economic circumstances）引起的緊急狀態(tài)；一類是由社會(huì)內(nèi)亂引起的緊急狀態(tài)；一類是外部入侵（戰(zhàn)爭(zhēng)）等引起的緊急狀態(tài)。[ii] 《緊急狀態(tài)法》是規(guī)范緊急狀態(tài)下國(guó)家權(quán)力和緊急狀態(tài)措施、程序等的國(guó)家憲法性法律，學(xué)者稱之為“小憲法”。
《緊急狀態(tài)法》的根本目的是保障公民的人權(quán)和自由。
可以從三個(gè)方面來理解：其一，國(guó)家的存在和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的根本目的是“尊重和保障人權(quán)”。[iii]緊急狀態(tài)下國(guó)家不能很好履行自己保障人權(quán)的義務(wù)，只有消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常秩序才能實(shí)現(xiàn)保障公民人權(quán)和自由的目的。從這個(gè)意義上說《緊急狀態(tài)法》的目的是恢復(fù)秩序以保障公民的人權(quán)和自由。其二，緊急狀態(tài)的出現(xiàn)是一種非正常情況，在緊急狀態(tài)下，公民的人權(quán)和自由受到嚴(yán)重威脅，甚至國(guó)家的生存也會(huì)受到一定程度的威脅。緊急狀態(tài)下的行政緊急權(quán)力的行使從根本上說是為了消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的公民自由與國(guó)家秩序，緊急狀態(tài)只是為保障自由和人權(quán)不受嚴(yán)重侵犯的手段。其三，緊急狀態(tài)下對(duì)公民自由和人權(quán)的限制有一定的底線，一旦維護(hù)國(guó)家秩序和消除緊急狀態(tài)的措施構(gòu)成了對(duì)人權(quán)的根本侵犯，以至于比不采取這些措施的情況下公民的人權(quán)和自由受到更大的侵犯時(shí)，這種緊急狀態(tài)下的權(quán)力不得為之。換言之，緊急狀態(tài)要遵循比例原則，要求緊急措施應(yīng)當(dāng)與緊急狀態(tài)的危害程度相適應(yīng)，過度的或者不必要的緊急措施是違法的。以自由和人權(quán)作為緊急狀態(tài)權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)和底線也證明了《緊急狀態(tài)法》的目的所在。
緊急狀態(tài)下保障自由與人權(quán)要堅(jiān)持以下兩點(diǎn)：
（一）對(duì)緊急狀態(tài)的宣布和規(guī)范要嚴(yán)格依法進(jìn)行，嚴(yán)防緊急狀態(tài)權(quán)力濫用�！毒o急狀態(tài)法》應(yīng)盡量少用，這是民主、憲政國(guó)家的基本義務(wù)。《緊急狀態(tài)法》所管理的僅僅是災(zāi)害發(fā)生后最為緊急的一段時(shí)間，緊急狀態(tài)是國(guó)家迫不得已而采取自救的最后措施。[iv]在民主法治社會(huì)理想狀況是所有的問題都能通過平常的民主、法治手
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