論行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則論文
摘要：信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則作為行政法的一項(xiàng)基本原則，其實(shí)質(zhì)在于規(guī)范公權(quán)力行使，保障個(gè)人合法權(quán)益，符合法治的基本要求。本文通過(guò)對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則基本內(nèi)涵進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)行政法的立法現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)尚未將信賴?yán)姹Ｗo(hù)確立為行政法的一項(xiàng)基本原則。基于此種現(xiàn)狀，為促進(jìn)我國(guó)早日將信賴?yán)姹Ｗo(hù)納入到行政法的基本原則提出了一些筆者自己的見解。
關(guān)鍵詞：信賴?yán)姹Ｗo(hù)；行政法；法治；公共利益
信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則最初起源于私法領(lǐng)域，它的產(chǎn)生被認(rèn)為與民法上的“誠(chéng)實(shí)信用”原則密切相關(guān)。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，尤其是法治建設(shè)取得了重要成果，人民越來(lái)越期盼出現(xiàn)一個(gè)有威信、說(shuō)話算話的政府來(lái)保護(hù)他們的利益。因此，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則逐漸從私法領(lǐng)域延伸到公法領(lǐng)域。二戰(zhàn)后，德國(guó)立法最先將其確立為一項(xiàng)基本原則。受德國(guó)影響，其他大陸法系國(guó)家也紛紛效仿。2004年7月，我國(guó)《行政許可法》正式實(shí)施，其中雖然有個(gè)別條款涉及到信賴?yán)姹Ｗo(hù)，但筆者認(rèn)為我國(guó)尚未真正將其確立為一項(xiàng)基本原則。
一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的基本理論
�。ㄒ唬┬刨�?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵
從最通俗的角度來(lái)解釋該原則，即政府要言而有信，人民由于信任政府所獲得的利益，政府部門要加以保護(hù)。何海波指出：“信賴保護(hù)原則通常指，行政行為的相對(duì)人基于對(duì)公權(quán)力的信任而作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)”；姜明安教授認(rèn)為：“行政信賴保護(hù)原則是指政府對(duì)自己作出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，反復(fù)無(wú)常。”筆者認(rèn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則一般包含以下要件：行政主體做出一定的行政行為并生效；行政相對(duì)人基于對(duì)政府的信任而實(shí)施一定的行為，二者有因果關(guān)系；相對(duì)人享有信賴?yán)�；政府�?duì)于相對(duì)人的正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)鎽?yīng)當(dāng)予以保護(hù)。但是這種對(duì)私益的保護(hù)也不是絕對(duì)的，如果考慮到公共利益需要，政府不得不撤銷或者改變先前的行為，那么由此對(duì)行政相對(duì)人造成的信賴?yán)鎿p失也要進(jìn)行補(bǔ)救和充分的賠償。
（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的理論依據(jù)
一般學(xué)界有三種觀點(diǎn)。其一是誠(chéng)實(shí)信用原則。政府作為行政法律關(guān)系的一方，要誠(chéng)實(shí)善意、信守承諾，不得任意撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。行政行為生效后，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生法律上的效力，社會(huì)公眾根據(jù)已經(jīng)生效的行政行為來(lái)行事，進(jìn)一步安排自己的生產(chǎn)和生活。該觀點(diǎn)的代表者黃學(xué)賢認(rèn)為“誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中直接的外在表現(xiàn)即為信賴保護(hù)原則”。
第二，法的安定性原則。在具體行政行為中，法的安定性表現(xiàn)為行政行為的拘束力，行政主體、行政相對(duì)人都要受其約束和限制，其他國(guó)家機(jī)關(guān)和組織要尊重。如果行政機(jī)關(guān)不能保證行政行為的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，朝令夕改，則將導(dǎo)致行政行為的當(dāng)事人和社會(huì)公眾無(wú)法適從。
第三，基本權(quán)利說(shuō)。公民的基本權(quán)利是公民權(quán)中最主要、最基本的權(quán)利。自資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家將公民的基本權(quán)利寫入了憲法。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則就是用權(quán)利來(lái)對(duì)抗公權(quán)力的一種表現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)在于防止政府濫用行政權(quán)，保護(hù)公民已經(jīng)獲得或即將獲得的利益不被剝奪。
（三）信賴?yán)姹Ｗo(hù)的方式
�。�1）程序性保護(hù)。程序性保護(hù)是指賦予行政相對(duì)人更多的程序性權(quán)利，來(lái)彌補(bǔ)其相對(duì)于國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的弱勢(shì)地位，提升他們參與和表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，法律一般賦予公民知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在作出決定之前，應(yīng)當(dāng)采用合理的方式事先告知利益相對(duì)人和相關(guān)人。在具體實(shí)施中，行政機(jī)關(guān)仍要依據(jù)法律規(guī)定，自覺接受公民的監(jiān)督。
（2）存續(xù)性保護(hù)。這是最原始和卓有成效的方式。信賴?yán)姹Ｗo(hù)的本質(zhì)在于保護(hù)相對(duì)人的私人利益，因此在出現(xiàn)其他原因可能需要改變或撤銷行政行為時(shí)，首先考慮的就是個(gè)人利益。即使行政行為有瑕疵或者違法，原則上不輕易改變或撤銷，只有在特殊情形下予以改變或撤銷，這種特殊情形一般是指?jìng)�(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于公共利益。
�。�3）財(cái)產(chǎn)性保護(hù)。采用存續(xù)性保護(hù)方式確實(shí)能夠?qū)�(gè)人信賴?yán)孢M(jìn)行最充分的保障，但卻有可能大大損害公共利益。此時(shí)，我們就不得不考慮打破原先的信賴基礎(chǔ)，對(duì)于因此給公民造成的損失予以充分的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。顯然，財(cái)產(chǎn)性保護(hù)是“備用”選擇，政府在采用財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償方式的時(shí)候一定要嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定否則有可能架空存續(xù)性保護(hù)的規(guī)定。
二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)行政法領(lǐng)域的適用
2004年7月1日《行政許可法》正式實(shí)施，該法第8條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)；第69條則明確了行政機(jī)關(guān)依法撤銷已經(jīng)生效的行政行為的具體情形，并且規(guī)定了因撤銷行政行為給被許可人合法權(quán)益造成損失應(yīng)該予以賠償。對(duì)此，一些學(xué)者振臂高呼，認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)肯定了西方盛行多年的行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，《行政許可法》的頒布施行是第一次以法律的形式確立了該原則，是行政法領(lǐng)域的一次大的進(jìn)步。楊臨宏在《行政法中的信賴保護(hù)原則研究》一文中直接指出，《行政許可法》的第8條就是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。楊解君也認(rèn)為信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則已經(jīng)在《行政許可法》中得到正式確立，而該法第69條則在保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)娴耐瑫r(shí)進(jìn)行了利益衡量。筆者認(rèn)為，說(shuō)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)行政法領(lǐng)域已經(jīng)得到正式確認(rèn)還為時(shí)尚早，無(wú)論是第8條還是第69條，只是依法行政原則的體現(xiàn)。因?yàn)榈?條表述的是合法的行政行為，對(duì)于合法的行政行為有當(dāng)然的拘束力和確定力，行政機(jī)關(guān)不可隨意變更是依法行政的要求，并不是基于行政信賴?yán)娴目剂俊?9條第一款規(guī)定直接撤銷違法的和有瑕疵的行政行為，完全沒有考慮對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，相反卻優(yōu)先考慮公共利益，沒有進(jìn)行絲毫的利益衡量。這種做法本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)利用公權(quán)力優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)嫁錯(cuò)誤成本，讓沒有過(guò)錯(cuò)的行政相對(duì)人為他們的錯(cuò)誤行為買單，明顯偏離了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的初衷。第69條的邏輯是：出現(xiàn)第一款規(guī)定的五種情形，則予以撤銷；如果撤銷對(duì)公共利益造成損失，則不予以撤銷；按照第一款撤銷行政行為給被許可人合法權(quán)益造成損害的，給予賠償。而信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的本質(zhì)在于保護(hù)個(gè)人的利益，如果按照這種目的立法，其邏輯就應(yīng)該是：出現(xiàn)69條第一款規(guī)定的五種情形，為了保護(hù)相對(duì)人的.信賴?yán)鎰t不予以撤銷；如果不撤銷的話會(huì)給公共利益造成損害，并且這種損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人的信賴?yán)�，則予以撤銷；撤銷后要對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行充分合理的補(bǔ)償。由此可以看出，《行政許可法》第69條仍然是基于傳統(tǒng)的公共利益優(yōu)先原則，對(duì)于違法或者有瑕疵行政行為時(shí)，一律予以撤銷，而不管個(gè)人因信賴政府所獲得的信賴?yán)�，如果由于行政機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)撤銷后造成個(gè)人損失依法給予賠償。這種先撤銷，再賠償采用的是財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式，并沒有優(yōu)先選擇存續(xù)性保護(hù)方式。因此，我國(guó)《行政許可法》第69條的規(guī)定只是輕微觸碰到了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的邊緣，并未接受該原則最核心的價(jià)值理念，不是該原則的直接應(yīng)用。
基于上述分析，筆者認(rèn)為如果出現(xiàn)69條規(guī)定的五種情形，要采用個(gè)案分析的方式，分以下幾種情況分別討論。①行政行為違法或者有瑕疵，但是不撤銷對(duì)公共利益完全沒有影響，此時(shí)為保護(hù)行政對(duì)人的信賴?yán)鎰t不予以撤銷；②不撤銷會(huì)對(duì)公共利益造成一定損害，但是損害較小，則仍不予以撤銷；③不撤銷對(duì)公共利益造成的損害明顯大于個(gè)人所獲利益，此時(shí)只能采取犧牲小利益保全大利益的方式，撤銷行政行為，對(duì)個(gè)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式采用財(cái)產(chǎn)保護(hù)。因此，適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，進(jìn)行利益衡量是不可少的。這三種情況主要涉及的是財(cái)產(chǎn)關(guān)系，能夠有效的進(jìn)行利益衡量，如果涉及人身關(guān)系等行政行為產(chǎn)生的法律后果具有不可逆轉(zhuǎn)性，不能被撤銷，那么就不能采用撤銷的手段，而應(yīng)該尋求其他補(bǔ)救辦法。例如，如果夫妻雙方協(xié)議離婚，并取得了離婚證，后來(lái)一方反悔，以離婚證的辦理存在違法行為主張撤銷，那么即使情況屬實(shí)，離婚證的辦理不符合法律規(guī)定，也不能予以撤銷。因?yàn)檫@類行政行為撤銷沒有任何實(shí)質(zhì)意義，不能回到最初的法律關(guān)系狀態(tài)，撤銷行政行為反而會(huì)激化矛盾，引發(fā)新的沖突。
三、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的完善途徑
�。ㄒ唬┰诜缮厦鞔_規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則
在法律領(lǐng)域，沒有原則作為指導(dǎo)，規(guī)則制定得再好，也仍然具有很大的局限性。在德國(guó)等西方國(guó)家，行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則早已經(jīng)不是什么新鮮事，我國(guó)雖然在2004年《行政許可法》中涉及到信賴?yán)�，但是�?guī)定卻“囊中羞澀”，沒有明確將其規(guī)定為一項(xiàng)法律原則。除此之外，在其他行政法中對(duì)“信賴?yán)妗敝蛔治刺�，也更別說(shuō)成為一項(xiàng)原則了。因此，我國(guó)十分有必要將信賴?yán)姹Ｗo(hù)作為一項(xiàng)基本法律原則在立法上予以確認(rèn)。這種立法上的確認(rèn)理應(yīng)包括實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面。在此，特別值得一提的是程序法上的規(guī)定。我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》，各行政事項(xiàng)的程序規(guī)定散落于《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等法律之中，這樣做確實(shí)可以解決當(dāng)下出現(xiàn)的一些問(wèn)題，但是由于各個(gè)規(guī)定之間銜接不夠，甚至有所沖突，整個(gè)體系缺乏系統(tǒng)性和完整性，終究不是長(zhǎng)久之計(jì)。我們將來(lái)恰好可以借著制定《行政程序法》的時(shí)機(jī)，規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。這種在程序法中規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的做法并不罕見，在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家早已得到實(shí)現(xiàn)，而且正在成為一種趨勢(shì)。
�。ǘ┐_定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用范圍
首先，筆者認(rèn)為，其不僅僅適用于行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，對(duì)于抽象行政行為也應(yīng)該同樣適用。雖然后者不是針對(duì)個(gè)別相對(duì)人作出，但是會(huì)影響不特定多數(shù)人的利益。只要他們由于信賴政府產(chǎn)生合理的信賴基礎(chǔ)，就應(yīng)該得到保護(hù)。并且，抽象行政行為相較于具體行政行為會(huì)在更大的范圍內(nèi)對(duì)公民的私人利益產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)在作出抽象行政行為之前更應(yīng)該謹(jǐn)慎為之，一旦作出，在無(wú)特殊情況下要保持其穩(wěn)定性和持續(xù)性。其次，對(duì)存在瑕疵甚至違法的行政行為同樣適用。這一點(diǎn)從本文的前半部分就可以看出，在此就不一一贅述。最后，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用需要滿足一定的條件。行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行審查，看其是否善意且無(wú)過(guò)錯(cuò)，是否誠(chéng)實(shí)，判斷其有沒有正當(dāng)?shù)男刨嚮A(chǔ)和信賴表現(xiàn)。如果不符合這些條件，甚至是存在賄賂、欺詐等情況，就不能受該原則的保護(hù)。
（三）明確“公共利益”的內(nèi)涵和范圍
信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則注重保護(hù)個(gè)人私益，但在法治發(fā)展的今天，我們也不得不考慮公共利益。但是，“公共利益”是什么，其界限和范圍又是什么？我國(guó)現(xiàn)有法律都沒有給出一個(gè)清晰的答案，各領(lǐng)域?qū)W者基于不同的考量也會(huì)得出不同的結(jié)論。索羅夫說(shuō)它是一個(gè)神話，混同了現(xiàn)實(shí)和理想。這就出現(xiàn)了一個(gè)明顯的法律漏洞，以一個(gè)模糊的概念來(lái)減損私人合法利益無(wú)疑是對(duì)個(gè)人權(quán)利的一種極大侵犯，與法治的基本精神是格格不入的。實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)過(guò)這種情況，由于沒有法律的明確規(guī)定，一些行政機(jī)關(guān)便任意解釋其內(nèi)涵，打著公共利益的幌子侵犯?jìng)�(gè)人合法權(quán)益。這種自由裁量權(quán)明顯過(guò)大，且缺乏必要的制約和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致“公共利益”的范圍被無(wú)限擴(kuò)大，成為侵犯?jìng)�(gè)人私益的“正當(dāng)借口”。正基于此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)公共利益的內(nèi)涵作出法律規(guī)定�？梢允紫仍趹椃ㄉ峡蚨ㄆ鋵�(shí)質(zhì)，然后在其他法律中對(duì)其范圍和實(shí)現(xiàn)的前提、具體程序進(jìn)行規(guī)定。這樣就限制了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，可以有效的防止行政機(jī)關(guān)繞道侵犯?jìng)�(gè)人合法權(quán)益，將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的實(shí)質(zhì)落到實(shí)處。
四、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前我國(guó)正在向全面依法治國(guó)邁進(jìn)，而信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則作為行政法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，對(duì)規(guī)范政府權(quán)力行使，促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重大作用，理應(yīng)受到高度重視。本文力圖對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的基本理論、內(nèi)涵等進(jìn)行詳細(xì)梳理，認(rèn)清我國(guó)行政立法的現(xiàn)狀，為建立和完善我國(guó)行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則提出一些建議。
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