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論柔性行政行為的司法控制
【摘要】對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制是依法行政、控制權(quán)力濫用的需要,是保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的需要,是履行入世承諾、遵循國(guó)際慣例的需要。我國(guó)立法將部分柔性行政行為排除在司法審查之外,同時(shí)缺乏針對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制的特殊制度設(shè)計(jì),因此有必要予以完善。
【關(guān)鍵詞】柔性行政行為;司法控制;受案范圍
柔性行政行為指行政主體依照法律法規(guī),不以行政強(qiáng)制為表現(xiàn)形式,采取靈活性、非強(qiáng)制性手段,尊重和考慮相對(duì)人的利益來(lái)實(shí)施的行政行為,主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等在內(nèi)的一系列行為。目前學(xué)界對(duì)此有所論及,①但總體看來(lái)還不夠深入。本文擬對(duì)柔性行政行為司法控制的關(guān)鍵問(wèn)題略加分析,以求教于同仁。
一、柔性行政行為司法控制的必要性
柔性行政行為本身不要求行政相對(duì)方服從,但這不代表柔性行政行為不存在侵權(quán)的可能。事實(shí)上,現(xiàn)實(shí)中柔性行政行為侵害行政相對(duì)方利益的事件屢見(jiàn)不鮮,因此,對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法規(guī)制是必要的。
首先,對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制是依法行政、控制權(quán)力濫用的需要。柔性行政行為的運(yùn)用,確實(shí)有助于增強(qiáng)行政民主,增進(jìn)社會(huì)效益,但是由于其自身不具有強(qiáng)制性,行政主體不能采取剛性方式強(qiáng)迫相對(duì)人接受和服從。在行政相對(duì)人不接受、不配合實(shí)施柔性行政行為的情況下,行政主體會(huì)根據(jù)有關(guān)法律或行政習(xí)慣行使自由裁量權(quán),或?yàn)E用職權(quán)、超越職權(quán),采取一些強(qiáng)制性手段來(lái)確保柔性行政行為的實(shí)施,損害相對(duì)人的利益。因此,對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制,是保障行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政、正確運(yùn)用手中權(quán)力的必要手段。
其次,對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制是保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的需要。從理論上講,柔性行政行為是行政機(jī)關(guān)通過(guò)與行政相對(duì)人協(xié)商、雙方達(dá)成一致意見(jiàn)后做出的行政行為。但是,在實(shí)踐中,柔性行政行為也會(huì)對(duì)相對(duì)方的合法權(quán)益造成侵害。比如,行政機(jī)關(guān)怠于提供行政指導(dǎo)或提供錯(cuò)誤的指導(dǎo),致使相對(duì)方的利益受到損害;或假借行政指導(dǎo)之名,實(shí)質(zhì)性地行使強(qiáng)制性行政行為,對(duì)行政相對(duì)方的合法權(quán)利造成侵害。因此,若不對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制,不讓行政主體承擔(dān)責(zé)任,不僅會(huì)削弱行政機(jī)關(guān)在公眾心目中的權(quán)威性和公信力,公民最基本的人權(quán)也得不到保障。所以,規(guī)范柔性行政行為,保障公民在權(quán)益受損時(shí)有法律救濟(jì)渠道是現(xiàn)實(shí)的需要。
再次,對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制是履行入世承諾、遵循國(guó)際慣例的需要。柔性行政行為的民主、協(xié)商、利益誘導(dǎo)機(jī)制適應(yīng)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。這在很大程度上促進(jìn)各國(guó)政府決策的民主化、信息公開(kāi)化、施政方式的科學(xué)化,從而對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)危機(jī)化解起了重要作用。盡管如此,柔性行政行為仍然存在著諸多缺陷,因此,許多國(guó)家都采用司法手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。我國(guó)入世以來(lái),政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面與世界逐步接軌,尤其是在司法領(lǐng)域,國(guó)際間合作逐步加強(qiáng)。對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制是我國(guó)順應(yīng)國(guó)際要求,履行入世承諾的需要。
二、我國(guó)柔性行政行為司法控制的立法缺憾
柔性行政行為作為一種新型行政行為,在轉(zhuǎn)變政府管理模式、實(shí)現(xiàn)公眾參與以及推進(jìn)社會(huì)和諧等各方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是,柔性行政行為作為一種行政行為,行政主體在實(shí)施過(guò)程中還是有可能濫用,因此必須進(jìn)行司法控制?v觀我國(guó)目前關(guān)于柔性行政行為司法控制的立法,主要存在兩方面的問(wèn)題。
一是立法將部分柔性行政行為排除在司法審查之外。司法救濟(jì)是保護(hù)公民權(quán)利的最后一道防線,但是,我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定以及司法實(shí)踐卻將部分柔性行政行為排除在行政訴訟的大門之外,使得部分行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。
根據(jù)我國(guó)立法規(guī)定,相對(duì)方因行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政救助等行為造成損害的,可以起訴到法院,通過(guò)司法程序予以救濟(jì)。比如關(guān)于行政合同,目前的救濟(jì)方式主要有四種,即協(xié)商、仲裁、行政復(fù)議和行政訴訟;再比如,我國(guó)立法對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)主要規(guī)定了行政訴訟和行政賠償兩種救濟(jì)方式,前者主要是指行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于行政訴訟受案范圍,法院可以對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行合法性審查,后者主要是根據(jù)《國(guó)家賠償法》第30條之規(guī)定,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為違法造成相對(duì)人名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受損害的,應(yīng)在侵權(quán)范圍內(nèi),為受害者消除影響,恢復(fù)名譽(yù),賠禮道歉,對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的精神損害給予非財(cái)產(chǎn)形式的救濟(jì)。
而對(duì)于目前行政管理過(guò)程中廣泛存在的行政指導(dǎo)行為,我國(guó)立法卻規(guī)定不屬于行政訴訟的受案范圍。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第1條第四款規(guī)定,“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。在其他立法方面,目前只有《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》例外地規(guī)定了過(guò)失指導(dǎo)的賠償責(zé)任。司法救濟(jì)手段的缺乏,責(zé)任體系的不明確,必然會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人因行政指導(dǎo)行為受到的損害得不到及時(shí)救助,相反行政主體反而卻可以規(guī)避責(zé)任。這樣一來(lái),行政指導(dǎo)的功能必然大大削弱,甚至有可能成為行政主體濫用權(quán)力的庇護(hù)傘。
二是立法缺乏針對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制的特殊制度設(shè)計(jì)。相對(duì)于行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性行政行為而言,柔性行政行為有著自己獨(dú)特的魅力,它更加注重相對(duì)人的意志,鼓勵(lì)相對(duì)方的積極參與,使整個(gè)行政過(guò)程更加開(kāi)放,把一種文明的承諾帶入了權(quán)力行使之中。因此,柔性行政行為的固有特征需要有一套與之相適應(yīng)的訴訟救濟(jì)程序,而不應(yīng)生搬硬套有關(guān)剛性行政行為的規(guī)則?墒牵瑥奈覈(guó)目前的立法及司法實(shí)踐來(lái)看,對(duì)柔性行政行為訴訟救濟(jì)的特殊規(guī)定基本沒(méi)有,這已不能滿足實(shí)踐發(fā)展的需要。不僅如此,法院審理柔性行政行為案件中,缺乏明確的法律規(guī)定,多數(shù)情況下是參考行政規(guī)章、國(guó)家政策以及其他規(guī)范性文件。例如,法院在處理行政合同糾紛案件時(shí),通常做法是參照適用《合同法》的相關(guān)規(guī)定。訴訟程序的缺乏必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制時(shí)力不從心,因此,建立一套特殊的訴訟程序顯得尤為重要。
三、我國(guó)柔性行政行為司法控制的立法之完善
界定柔性行政行為的涵義,探討對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法控制的必要性以及介紹我國(guó)目前在柔性行政行為司法控制方面存在的主要缺憾,其目的是進(jìn)一步完善我國(guó)柔性行政行為司法控制的相關(guān)立法,這也主要應(yīng)從以下兩方面著手。
一方面,立法應(yīng)將全部柔性行政行為納入行政訴訟的范圍。
行政權(quán)在柔性行政行為領(lǐng)域表現(xiàn)得較為柔和,但只要權(quán)力存在的地方必然會(huì)表現(xiàn)出一定的強(qiáng)制力。事實(shí)上,柔性行政行為實(shí)施過(guò)程中的強(qiáng)制力與事后的強(qiáng)制力往往會(huì)成為侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的重要因素。在此情況下,單純依靠行政主體內(nèi)部自律是無(wú)法保障相對(duì)人合法權(quán)利的。而“行政行為的可訴性使公民依法享有的公法意義上的實(shí)體權(quán)利獲得了可靠的司法保障!雹谝虼耍瑢⑷嵝孕姓袨槿考{入行政訴訟受案范圍尤其重要。目前,我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋將行政指導(dǎo)以及行政調(diào)解排除在法院受案范圍之外。而在現(xiàn)代行政管理過(guò)程中,行政主體卻經(jīng)常運(yùn)用這兩種行政行為去管理行政相對(duì)方,解決社會(huì)糾紛,因此,行政相對(duì)人的合法權(quán)利不可避免要受到傷害?墒乾F(xiàn)有的法律規(guī)定卻將處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人拒之于司法救濟(jì)的大門之外,顯然有違建設(shè)法治社會(huì)的宗旨。
但是,畢竟柔性行政行為有著自身的特點(diǎn),所以在納入行政訴訟受案范圍時(shí)應(yīng)有一定的條件。首先,行政主體在作出柔性行政行為時(shí)要存在故意或重大過(guò)失。因?yàn)槿嵝孕姓袨樯婕邦I(lǐng)域廣泛,需要豐富的專業(yè)知識(shí)、果斷的判斷力等,行政機(jī)關(guān)不能完全保證柔性行政行為導(dǎo)致的后果全部是積極的,若不加區(qū)分地將行為產(chǎn)生的后果全部歸責(zé)于行政主體,對(duì)行政機(jī)關(guān)顯然不公,也會(huì)大大降低行政主體運(yùn)用柔性行政行為的積極性。其次,行政相對(duì)方的權(quán)利要受到不利影響。由于柔性行政行為是一種溫和的行政行為,行政相對(duì)方對(duì)是否接受有選擇權(quán),因此并不是所有的柔性行政行為都會(huì)改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)狀態(tài),為了節(jié)約訴訟資源,減輕法院訴累,有必要規(guī)定這一點(diǎn)。
另一方面,立法應(yīng)針對(duì)柔性行政行為的特點(diǎn)設(shè)置特殊的程序制度。
首先,立法應(yīng)設(shè)立調(diào)解前置程序。柔性行政行為注重行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的互動(dòng)性和利益的相互協(xié)調(diào)性,因此在對(duì)柔性行政行為進(jìn)行司法救濟(jì)和司法控制時(shí),應(yīng)采用一種柔和且能尊重雙方意志的手段。調(diào)解是當(dāng)事人行使處分權(quán),通過(guò)互諒互讓解決糾紛的形式,恰好符合這一要求。目前,我國(guó)還未真正建立行政訴訟調(diào)解制度。很多學(xué)者建議該制度的建立迫在眉睫,特別是在解決柔性行政行為糾紛過(guò)程中具有不可替代的重要作用。一般而言,因柔性行政行為引發(fā)的行政訴訟,當(dāng)事人舉證都比較困難;如果能進(jìn)行調(diào)解,雙方可能會(huì)得到一個(gè)比較滿意的結(jié)果,行政相對(duì)人在省去人力、物力、財(cái)力的同時(shí),又能更好地維護(hù)自身的權(quán)益。
其次,立法應(yīng)進(jìn)一步明確當(dāng)事人資格。關(guān)于原告資格,主要涉及行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織兩類原告的資格問(wèn)題。第一,行政機(jī)關(guān)的原告資格。傳統(tǒng)行政行為中,行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán),即一旦行政相對(duì)方出現(xiàn)違法事項(xiàng),可直接進(jìn)行處理,故行政機(jī)關(guān)不能作原告,即行政訴訟的被告恒定為行政機(jī)關(guān)。但是,如前所述,柔性行政行為注重雙方當(dāng)事人的利益,行政機(jī)關(guān)幾乎不適用強(qiáng)制權(quán),優(yōu)益權(quán)也得到了一定的限制。因此,行政機(jī)關(guān)在實(shí)施柔性行政行為時(shí),若行政相對(duì)人不履行或違法履行相應(yīng)的義務(wù),給行政機(jī)關(guān)造成損失的,行政主體完全有資格向法院提起訴訟。第二,社會(huì)組織的原告資格。社會(huì)組織在我國(guó)包括社區(qū)組織――居民委員會(huì)和村民委員會(huì)、行業(yè)組織、職業(yè)組織、農(nóng)業(yè)合作社、技術(shù)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公證和仲裁機(jī)關(guān)、利益團(tuán)體等。社會(huì)組織能否成為柔性行政行為訴訟的原告,取決于其能否成為柔性行政行為的主體。我們認(rèn)為,對(duì)柔性行政行為的界定應(yīng)采取實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn),關(guān)鍵看柔性行政行為是否服務(wù)于公益目的,是否引起行政法上權(quán)利義務(wù)的變更。如果行為目的是為了公共利益,非行政主體之間實(shí)施的行政屬于柔性行政行為,社會(huì)組織可以成為原告。
就被告資格而言,按照傳統(tǒng)行政法理論和司法實(shí)踐,行政機(jī)關(guān)作為被告是毋庸質(zhì)疑的。但柔性行政行為與剛性行政行為不同,行政機(jī)關(guān)在實(shí)施該行為中,強(qiáng)制性與優(yōu)益權(quán)收到極大限制,更多是與行政相對(duì)人站在幾乎平等的地位上進(jìn)行協(xié)商、對(duì)話。所以,在行政相對(duì)人不履行或不完全履行義務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)不能像傳統(tǒng)行政行為那樣采取強(qiáng)硬手段去直接制裁相對(duì)人。為了維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和保障柔性行政行為的有效實(shí)施,行政相對(duì)人在上述情況下可以成為被告。
再次,立法應(yīng)完善法院的審判依據(jù)。審判依據(jù)是人民法院審理柔性行政行為案件的難點(diǎn)所在。由于我國(guó)沒(méi)有行政程序法或?qū)iT的柔性行政行為法,人民法院依據(jù)何種法律規(guī)范審理柔性行政行為糾紛就變得格外困難。就我國(guó)柔性行政行為的司法審查而言,法律的適用理所應(yīng)當(dāng),有爭(zhēng)議的只是柔性行政行為能否適用民事法律,在多大程度上適用。目前,在解決行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等糾紛中,學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)是,行政法與民法各有其特殊性,不能任意援用民法規(guī)定,但民法中表現(xiàn)為一般法理的,且行政法對(duì)該問(wèn)題未作特殊規(guī)定的,則可以援用。③例如,在行政合同之訴中,可以適用民法誠(chéng)實(shí)信用、平等、等價(jià)有償?shù)然驹瓌t,上述民法基本原則不僅指導(dǎo)民事合同的訂立與實(shí)施,也為行政合同所遵守。特別是誠(chéng)信原則,在德法兩國(guó)已上升為憲法性原則,是公民與行政機(jī)關(guān)行為時(shí)的共同準(zhǔn)則。
最后,立法應(yīng)完善舉證責(zé)任的有關(guān)規(guī)定!缎姓V訟法》及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》均明確行政訴訟的實(shí)體問(wèn)題由被告承擔(dān)舉證責(zé)任,原告只在例外情況下負(fù)有舉證義務(wù)。柔性行政行為具有雙重屬性,即權(quán)力性與自治性,相應(yīng)地,柔性行政行為案件也可分為兩類,即權(quán)力爭(zhēng)議案件與自治爭(zhēng)議案件。權(quán)力爭(zhēng)議案件,由行政機(jī)關(guān)行使主導(dǎo)性權(quán)力的行為引起,比如,對(duì)行政機(jī)關(guān)行使柔性行政行為合法性有異議的案件。這些爭(zhēng)議案件均涉及行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)力行使的合法性,故與具體行政行為一樣,應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。非權(quán)力性質(zhì)的爭(zhēng)議案件,即自治性質(zhì)的爭(zhēng)議案件,主要是指雙方在履行義務(wù)過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議的案件。無(wú)論是行政相對(duì)人還是行政機(jī)關(guān)提起的訴訟,均由起訴人承擔(dān)舉證責(zé)任,即“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”。此外,由行政相對(duì)人發(fā)起的變更訴訟,亦屬非權(quán)力性質(zhì)的訴訟,相對(duì)人應(yīng)對(duì)變更的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。
論柔性行政行為的司法控制注釋:
①羅豪才、崔卓蘭:《論行政權(quán)、行政相對(duì)方權(quán)利及相互關(guān)系》,載《中國(guó)法學(xué)》1993年第3期,第28頁(yè)。
②郝明金:《行政行為的可訴性研究》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005年版, 第110頁(yè)。
③余凌云:《行政契約論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社 2000 年版,第108頁(yè)。
本文為電子科技大學(xué)中央高;究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“信息社會(huì)中柔性行政行為的法律治理研究”的階段性成果之一。
作者簡(jiǎn)介:樊斌,法律碩士,高級(jí)律師,中倫律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、成都分所主任。