頂層設計：電子政務向縱深發(fā)展的標志

 如今“電子政務”、“政府上網(wǎng)”是個時髦的名詞，2004年更是被稱為“電子政務年”，電子政務投資增長率繼續(xù)保持兩位數(shù)，中國各級地方政府已經(jīng)普遍設立了公眾網(wǎng)站，電子政務的浪潮從國家部委一直延伸到縣級政府。在電子政務已經(jīng)普遍取得階段性成果的時候，國務院信息辦提出了下一階段電子政務的首要任務是“抓好電子政務的頂層設計”。這一任務的提出，確定了提高電子政務建設績效的導向，為電子政務健康地向縱深發(fā)展提出了新任務和新目標。

　　一.何為電子政務頂層設計

　　何為頂層設計？聽起來挺新鮮，可能很多人沒聽說過，聽說過的也可能不明其然。其實到google以“頂層設計”為關(guān)鍵字搜一下，就能發(fā)現(xiàn)不少關(guān)于電子政務頂層設計的言論，可見這并不是一個新概念。舉例來說，2001年，中科院計算所所長李國杰院士提出“加強頂層設計”。2002年國家信息化專家咨詢委員會委員曲成義教授就曾經(jīng)提出電子政務實施是一場革命，“因為它面臨著四項挑戰(zhàn)。其中的第三個挑戰(zhàn)是電子政務平臺的頂層設計，因為過去政務系統(tǒng)有很多信息的故障，有很多技術(shù)的屏障，使它不是一個無縫的、協(xié)同的技術(shù)形態(tài)，所以真正做好電子政務工作要從技術(shù)體系上的頂層做設計，要解決這個系統(tǒng)的溝通，兼容，聯(lián)動等問題�！�。2003年8月北京市范伯元副市長也指出“目前我認為北京市的電子政務所進行的力度雖然很大，但是缺乏一種整體的設計、整體的組織和頂層的設計�！边@些言論表明最近幾年以來，不斷有人在呼吁和推動電子政務頂層設計，這說明頂層設計的提法早已有之，不過在當時還僅限于少數(shù)人的呼吁，或者僅是在局部地區(qū)和單位進行，沒有引起足夠的重視，在全國范圍內(nèi)展開。

　　二.頂層設計的對象

　　在電子政務建設的早期，頂層設計理念是圍繞信息技術(shù)而展開的。電子政務系統(tǒng)本身就是多種信息技術(shù)的綜合運用，是應用系統(tǒng)級別上的互聯(lián)互通的系統(tǒng)，是要改變和整合以往的條塊分割、地域分割、部門分割建設所形成“煙筒系統(tǒng)”和“孤島系統(tǒng)”。電子政務系統(tǒng)的復雜形態(tài)、系統(tǒng)的復雜層次結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)的眾多外界約束大大超過我們已有的系統(tǒng)建設經(jīng)驗和知識。這時的頂層設計思想內(nèi)涵主要是用系統(tǒng)論的方法，對信息系統(tǒng)建設的各個方面、各個層次、各種參與力量、各種正面的促進因素和負面的限制因素進行統(tǒng)籌考慮，理解和分析影響系統(tǒng)建設的各種關(guān)系，從全局的視角出發(fā)，進行整體技術(shù)結(jié)構(gòu)的設計，并做出各種管理和技術(shù)決策，提出體制和業(yè)務的改進建議。

　　幾年的時間過去，在電子政務取得顯著建設成果的同時，頂層設計的視野也已經(jīng)從信息系統(tǒng)擴展到政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府業(yè)務與技術(shù)的結(jié)合上，這時的頂層設計理念是圍繞電子政務項目投資和建設績效。頂層設計的內(nèi)容擴大到要考慮我國政府從計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟時代轉(zhuǎn)型的變化，要考慮政府職能客觀存在的越位、缺位、空位的情況，要考慮到我國政府的法制化水平還較低，規(guī)范化水平還較低的客觀現(xiàn)實，要盡量規(guī)避體制上的缺陷和不足，從根本上減少風險。

　　業(yè)務和技術(shù)，正是頂層設計的兩大范疇。頂層設計中所指的業(yè)務，不但包括業(yè)務職能、業(yè)務結(jié)構(gòu)、業(yè)務流程，還要包括業(yè)務體制、業(yè)務法律法規(guī)、業(yè)務模式、業(yè)務布局等事情。頂層設計中所指的技術(shù)，主要是從全局和整體出發(fā)，對技術(shù)戰(zhàn)略、技術(shù)框架和技術(shù)標準的分析和定義，還包括為了減少重復建設，增加資源(業(yè)務需求分析、數(shù)據(jù)模型、軟件模塊、界面和網(wǎng)頁設計素材等等)重用性，以模塊化服務的形式，來定義政府所有的應用系統(tǒng)。進行頂層設計，就是圍繞著電子政務建設中上述業(yè)務和技術(shù)的種種問題，用系統(tǒng)規(guī)范的科學理論方法，描述業(yè)務和技術(shù)的狀態(tài)，理清業(yè)務和技術(shù)中的各種關(guān)系，確定建設目標，選擇和制定實現(xiàn)目標的路徑和戰(zhàn)略

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