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刑事立案監(jiān)督中調(diào)研報(bào)告
刑事立案監(jiān)督是人民檢察院依法對(duì)偵查機(jī)關(guān)的刑事立案活動(dòng)實(shí)行的監(jiān)督，是修改后的刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的法律監(jiān)督職能，
刑事立案監(jiān)督中調(diào)研報(bào)告
。由于該項(xiàng)工作起步較晚，在司法實(shí)踐中又缺乏與之相配套的實(shí)施細(xì)則，因此實(shí)踐中該項(xiàng)工作開(kāi)展起來(lái)難度較大，需要加強(qiáng)研究與探索。下面結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐，談一些看法與體會(huì)：
一、案件線索來(lái)源少，阻礙了刑事立案監(jiān)督工作的開(kāi)展。
檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件線索來(lái)源的常規(guī)途徑不多，缺乏這類(lèi)案件線索來(lái)源的廣泛渠道。從實(shí)踐中看，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件線索主要來(lái)源于被害人控告、申訴及審查公安機(jī)關(guān)案卷材料中的發(fā)現(xiàn)。由于檢察機(jī)關(guān)并不掌握發(fā)案、立案的第一手資料，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)缺乏知曉權(quán)，不能掌握偵查機(jī)關(guān)的立案情況，只能依賴(lài)被害人或當(dāng)事人的控告與申訴，但就這一線索來(lái)源的途徑，在實(shí)踐中也常常因各種原因而顯得不夠通暢。特別是有些案件缺乏被害人或被害人有過(guò)錯(cuò)的案件，單靠該途徑就更難掌握偵查機(jī)關(guān)立案的情況，也無(wú)從談立案監(jiān)督的問(wèn)題。而有些案件即使有被害人，但多數(shù)被害人也只知道向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，在公安機(jī)關(guān)不受理，自己的權(quán)益得不到保障時(shí)，根本不知有向檢察機(jī)關(guān)控告的權(quán)利。
通過(guò)審查公安機(jī)關(guān)案卷材料，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督案件線索的情況幾乎為零。一方面因?yàn)榘妇聿牧鲜且砸话笧閱挝唬瑢⑴c該案有關(guān)的情況裝訂成冊(cè)，實(shí)踐中作為追捕線索可能會(huì)有所發(fā)現(xiàn)，但要尋找立案監(jiān)督線索，其價(jià)值不大；另一方面因?yàn)閷彶榕豆ぷ魇窃趯忛啺妇�、核�?shí)證據(jù)基礎(chǔ)上作出決定，與立案監(jiān)督需要發(fā)現(xiàn)、分析線索和調(diào)查取證有很大差別，很難兼容。
從我院的情況來(lái)看，近幾年來(lái)受理的被害人控告、申訴立案監(jiān)督線索只有幾件，而在審查案卷材料中挖掘到的立案監(jiān)督案件線索均沒(méi)有成案的價(jià)值。因此，立案監(jiān)督案件線索來(lái)源少，信息渠道嚴(yán)重不暢通，成為制約該項(xiàng)工作順利開(kāi)展的瓶頸。
二、把立案條件等同于追究刑事責(zé)任條件，限制了刑事立案監(jiān)督工作開(kāi)展的范圍與效果。
公訴案件的立案，是指公安、檢察機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案、控告、自首等線索材料進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)依法需要追究刑事責(zé)任而決定進(jìn)入刑事訴訟程序并交付偵查的活動(dòng)。據(jù)此不難理解，只要認(rèn)為有犯罪嫌疑存在，需要通過(guò)偵查手段搞清事實(shí)真相的，都應(yīng)該立案。因此，從程序法角度看，在整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)中，立案的證明要求是最低的，立案的后果是，在查明有相應(yīng)的證據(jù)證明犯罪事實(shí)，依法應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的，應(yīng)經(jīng)過(guò)刑事訴訟程序，逮捕、起訴、交付審判以懲罰犯罪。如果犯罪情節(jié)顯著輕微或沒(méi)有犯罪事實(shí)存在的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷(xiāo)立案。因此，依據(jù)刑訴法規(guī)定提出立案監(jiān)督的條件應(yīng)該是只要有犯罪嫌疑即可，即使案發(fā)時(shí)還未明確犯罪嫌疑人，也可以針對(duì)已發(fā)生的犯罪事實(shí)立案，即所謂的以事立案，從而通過(guò)偵查查明犯罪嫌疑人。
然而，在司法實(shí)踐中卻沒(méi)有嚴(yán)格按照刑訴法的要求來(lái)做，往往把立案監(jiān)督條件等同于追究刑事責(zé)任條件，要求立案監(jiān)督的案件最終要作出有罪判決的結(jié)果，并把它作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的考核機(jī)制作出的要求顯然束縛了檢察機(jī)關(guān)的手腳，客觀上使檢察機(jī)關(guān)人為地拔高立案監(jiān)督的條件，即以逮捕的三項(xiàng)條件，甚至以能追究刑事責(zé)任的條件來(lái)代替立案監(jiān)督條件，立案監(jiān)督案件成功的標(biāo)準(zhǔn)變成所謂的“捕得掉、訴得出、判得了”，這樣對(duì)不符合逮捕條件的犯罪嫌疑人實(shí)踐中不敢輕易提起立案監(jiān)督程序，這就出現(xiàn)了一部分應(yīng)當(dāng)予以立案?jìng)刹榈姆缸锵右扇艘驘o(wú)法進(jìn)入刑事訴訟程序而逃避法律制裁的現(xiàn)象，這種狀況有違刑事訴訟法的立法精神。
三、立法不完善，無(wú)相應(yīng)配套措施，影響了刑事立案監(jiān)督工作的執(zhí)行力度與成效。
盡管修改后的刑事訴訟法進(jìn)一步確認(rèn)了人民檢察院刑事立案監(jiān)督權(quán)，但并未賦予其實(shí)質(zhì)上的強(qiáng)制糾錯(cuò)措施，也沒(méi)有具體可遵循的實(shí)施細(xì)則，缺乏具體的監(jiān)督辦法、手段、操作程序，執(zhí)行起來(lái)難度很大。檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出了“說(shuō)明不立案理由通知書(shū)”、“通知立案書(shū)”后，公安機(jī)關(guān)既不說(shuō)明不立案理由，又不立案怎么辦？檢察機(jī)關(guān)無(wú)有效的措施予以保障，又從何談監(jiān)督。即使偵查機(jī)關(guān)在接到通知書(shū)后立即立案，但他們對(duì)立案監(jiān)督不理解，在行動(dòng)上不配合，或者消極偵查或者即使偵查收集的證據(jù)尚未到位就直接報(bào)捕，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)捕的案件處于兩難境地。一方面，該案系由檢察機(jī)關(guān)通知立案的，代表了檢察機(jī)關(guān)的傾向性意見(jiàn)，要保證其嚴(yán)肅性；而另一方面，根據(jù)公安的報(bào)捕材料，證據(jù)不完全符合逮捕條件，又難以作出決定。同時(shí)，目前偵監(jiān)部門(mén)沒(méi)有直接偵查的權(quán)力，無(wú)法通過(guò)偵查措施搜集證據(jù)，從案件事實(shí)的輪廓上看又很像案件，形成了所謂的雞肋，食之無(wú)味，棄之可惜。因此對(duì)這類(lèi)案件檢察機(jī)關(guān)很難監(jiān)督，實(shí)踐中往往采取干脆不提起立案監(jiān)督為妥的做法，
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《刑事立案監(jiān)督中調(diào)研報(bào)告》(http://www.stanzs.com)。另外還有對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案的案件而公安機(jī)關(guān)予以立案了，又應(yīng)如何監(jiān)督的問(wèn)題，在實(shí)踐中也是一個(gè)盲區(qū)，如何操作，法律缺乏規(guī)定。此外，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為系一般的違法案件并作出了行政處罰的，而實(shí)際上可能構(gòu)成刑事犯罪，需要追究刑事責(zé)任的案件，實(shí)踐中應(yīng)該如何發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行監(jiān)督，同樣缺乏操作規(guī)程，實(shí)踐中根本進(jìn)入不到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視線，造成了監(jiān)督中的空白，形成了監(jiān)督中的盲區(qū)。這些立法上的漏洞和缺陷，已嚴(yán)重影響了立案監(jiān)督的廣度和力度，制約了立案監(jiān)督工作的開(kāi)展。針對(duì)以上立案監(jiān)督工作存在的難點(diǎn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下一些方法和策略來(lái)開(kāi)展這項(xiàng)工作：
一、采取各種措施，拓寬線索渠道
1、要加強(qiáng)立案監(jiān)督工作的宣傳。結(jié)合檢務(wù)公開(kāi)，采取多種形式，大力宣傳法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，使有關(guān)部門(mén)和廣大人民群眾熟悉和了解，從而懂得如何用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利，做到告狀有門(mén)，鼓勵(lì)群眾大膽檢舉、控告，擴(kuò)大立案監(jiān)督線索來(lái)源。特別是在偵查機(jī)關(guān)受理報(bào)案場(chǎng)所應(yīng)該張貼有關(guān)立案監(jiān)督的法律規(guī)定，并要求偵查人員在向當(dāng)事人宣布不予立案的時(shí)候，告知其有向檢察機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利，使偵查機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。
2、及時(shí)掌握發(fā)案、受案、立案情況。應(yīng)經(jīng)常深入公安機(jī)關(guān)，定期查閱其發(fā)案、立案登記，審查其立案活動(dòng)是否合法，所作立案或不立案決定是否正確，有無(wú)不破不立、以罰代刑、以教（勞教）代刑、徇私舞弊等情況。對(duì)公安機(jī)關(guān)作出行政處罰的一些重點(diǎn)案件也應(yīng)定期予以審查。針對(duì)某些疑難復(fù)雜的發(fā)案情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與偵查機(jī)關(guān)加強(qiáng)交流、探討，該立案的及時(shí)立案?jìng)刹�，防止疑而不決。
3、加強(qiáng)與本院有關(guān)科室的聯(lián)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的線索。與本院控申、起訴、自偵等部門(mén)經(jīng)常溝通，并要求這些部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)屬于立案監(jiān)督范圍內(nèi)的線索及時(shí)與偵監(jiān)部門(mén)聯(lián)系，以便及時(shí)掌握，及時(shí)作出反應(yīng)。同樣，也應(yīng)加強(qiáng)與法院、司法局、工商、稅務(wù)等部門(mén)的聯(lián)系，形成外單位移送立案監(jiān)督線索的網(wǎng)絡(luò)，拓展立案監(jiān)督案件的線索，履行好法律監(jiān)督的職責(zé)。
4、善于從新聞熱點(diǎn)中挖掘案件線索。關(guān)注報(bào)刊、雜志、電臺(tái)、電視等新聞媒體或一些單位（如紀(jì)檢、工商、稅務(wù)）的有關(guān)信息。如果發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的線索就及時(shí)介入調(diào)查。這是一個(gè)比較廣泛的信息源，值得檢察機(jī)關(guān)從中挖掘立案監(jiān)督的線索。
二、轉(zhuǎn)變立案監(jiān)督觀念，加大立案監(jiān)督的力度
立案監(jiān)督主要針對(duì)公安機(jī)關(guān)工作，而偵監(jiān)部門(mén)又常常與公安機(jī)關(guān)打交道，配合多于制約，協(xié)作多于監(jiān)督，很怕影響了兩家的關(guān)系，傷了和氣，不利于今后工作開(kāi)展。對(duì)此，首先應(yīng)改變觀念，要主動(dòng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，講究立案監(jiān)督的方法和技巧，指出立案監(jiān)督的目的是為了防止有案不立、有罪不究、以罰代刑，有效地維護(hù)社會(huì)秩序，充分保障被害人的權(quán)利，從而取得偵查機(jī)關(guān)理解與支持。此外，要敢于監(jiān)督、大膽監(jiān)督，降低立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)掌握到的線索，如果符合立案條件的，就應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出說(shuō)明不立案理由通知書(shū)或運(yùn)用立案建議書(shū)來(lái)督促其立案，而不應(yīng)以逮捕條件甚至于起訴條件、判決條件為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否能提出立案監(jiān)督，并應(yīng)允許有部分立案監(jiān)督案件在公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為事實(shí)不清、證據(jù)不足而作撤案處理。當(dāng)然立案監(jiān)督的案件作撤案處理的，也應(yīng)符合刑事訴訟的精神，以保證刑事偵查活動(dòng)的嚴(yán)肅性，雙方對(duì)此應(yīng)該達(dá)成共識(shí)。這樣一方面能夠更好地履行偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，加強(qiáng)打擊犯罪的力度，另一方面也能使立案監(jiān)督活動(dòng)處于主動(dòng)地位，達(dá)到真正的監(jiān)督目的，起到一定的效果，使立案監(jiān)督工作不留盲區(qū)。另外，對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件，也應(yīng)實(shí)行立案監(jiān)督，督促其依法及時(shí)撤案，以利于法律的正確實(shí)施，從而在保證打擊犯罪的同時(shí)，依法維護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯，這也是立案監(jiān)督工作應(yīng)加強(qiáng)的一個(gè)方面。只有將這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)才是完整意義上的立案監(jiān)督，才能保證刑事訴訟活動(dòng)的依法進(jìn)行。
三、制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，完善立案監(jiān)督機(jī)制
人民檢察院應(yīng)在不違反立法本意的情況下，依法制定進(jìn)行立案監(jiān)督的具體辦法及細(xì)則，增加可操作內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)發(fā)案、受案、立案情況的知曉權(quán)、對(duì)行政處罰的監(jiān)督權(quán)及對(duì)立案監(jiān)督案件的調(diào)查權(quán)、建議立案權(quán)。針對(duì)刑事立案監(jiān)督案件周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，對(duì)案件的受理、審查、移送、反饋、答復(fù)等各種環(huán)節(jié)都應(yīng)制定明確的時(shí)效規(guī)定，防止偵查機(jī)關(guān)消極拖延的現(xiàn)象。另外，在通知公安機(jī)關(guān)立案后，應(yīng)監(jiān)督其執(zhí)行情況，如不執(zhí)行，則提出糾正意見(jiàn)。必要時(shí)，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督案件的偵查權(quán)，并補(bǔ)充相應(yīng)的配套法規(guī)，以防止立而不偵、偵而不細(xì)的情況，使立案監(jiān)督工作有法可依、有法可循，并落實(shí)貫徹到實(shí)處。而現(xiàn)有的立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督相脫節(jié)的現(xiàn)象，也大大制約了立案監(jiān)督的發(fā)展。因此，還應(yīng)完善法律監(jiān)督體系，形成立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督緊密結(jié)合的機(jī)制，并以偵查監(jiān)督作為后盾，加強(qiáng)立案監(jiān)督工作，使立案監(jiān)督工作納入正常運(yùn)行的軌道。
立案監(jiān)督工作有廣闊的發(fā)展前景，雖然目前存在的問(wèn)題較多，但只要加強(qiáng)調(diào)查研究，將上述對(duì)策真正落實(shí)貫徹，做到多管齊下，必將推動(dòng)立案監(jiān)督工作再上新臺(tái)階，立案監(jiān)督工作的道路也會(huì)越走越寬。
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