大氣污染防治法修訂之我見：兼評《大氣污染防治法(修訂草案)》
作者：曹明德程玉
江淮論壇 2015年08期
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中圖分類號：D922.68 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X(2015)03-0081-007
我國舉世矚目的霧霾問題，以及公眾對空氣質量的關注，加速了大氣污染防治法的修訂進程。依據(jù)新的《環(huán)境空氣質量標準》(GB3095-2012)對六項污染物進行評價，74個城市中僅有拉薩、海口、舟山三個城市空氣質量達標，占4.1%；超標城市比例為95.9%。北京市達標天數(shù)比例為48.0%，重度及以上污染天數(shù)比例為16.2%。主要污染物為。與此同時，我國的能源消費總量也迅速攀升，2013年的能源消費總量增至37.5億噸標準煤，與2012年相比增加了4.4%。根據(jù)2014年《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》發(fā)布的信息，繼2011年超過美國之后，中國成為世界最大能源消費國，其2013年的能源需求，占全球能源消費的22.4%，占全球凈增長的49%。與此同時，能源結構存在著對煤炭的深度依存，清潔能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消費總量的比例為9.8%，而煤炭、石油和天然氣的比例分別是66.0%、18.4%和5.8%。從《大氣污染防治法》本身來看，也有進行及時修訂的必要。1987年制定和頒布的《大氣污染防治法》，雖經(jīng)1995年和2000年的兩次修改，但均是對1987年舊法的小修小補，且距今已逾15年，其立法滯后性日益突出。首先，現(xiàn)有大氣污染防治法有關法律規(guī)定明顯滯后，甚至存在立法空白。一方面，實行總量控制和排污許可的兩控區(qū)僅占全國國土面積的11.4%，不能適應總量減排的需要。而燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵等重點領域的污染防治措施不夠完善，污染嚴重區(qū)域缺乏聯(lián)合防治機制，重污染天氣應對機制不夠健全。另一方面，現(xiàn)行法未能對新時期復合型的大氣污染問題予以回應，缺乏對能源結構、產(chǎn)業(yè)結構和布局等前端源頭治理的要求，也沒有能對氮氧化物、揮發(fā)性有機物、顆粒物等多種污染物實施協(xié)調控制。①其次，很多創(chuàng)新性的制度措施未能上升至國家法律層面，缺乏明確的規(guī)范、指引。致力于解決大氣污染問題，國家立法和行政機關采取了很多具有創(chuàng)新性的制度措施，例如國務院《大氣污染防治行動計劃》中提出的10條35項綜合治理措施，創(chuàng)新重點大氣污染區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)治，推進重污染天氣應急管理工作，加強空氣質量監(jiān)測能力及信息發(fā)布制度的建設，積極促進和保障清潔空氣科學研究。這些卓有成效的制度措施，亟待國家層面法律的確認。最后，現(xiàn)行大氣污染防治法律體系缺乏系統(tǒng)性。大氣污染物質往往會通過遷移轉化為土壤或者水體中的污染物，因此，大氣污染防治法應考慮到其與其他環(huán)境要素保護法律之間的銜接、配合。同時，大氣污染防治法作為我國大氣環(huán)境治理領域的基本法，其與環(huán)境保護法、能源法，以及正在起草的氣候變化法等部門法律之間也具有極強的牽連性，但現(xiàn)行法并未能與該些法律形成協(xié)同配合。
2014年11月22日，十二屆全國人大常委會第十二次會議審議大氣污染防治法修訂草案，從原來的7章66條增為草案的8章100條，是該法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修訂。草案對既有條款進行了大規(guī)模的增刪、調整和重新建構，強化了企業(yè)、政府和公眾的責任，補充完善了重點領域污染防治、區(qū)域聯(lián)合防治、總量控制和排污許可等具體制度和措施，加大了對違法行為的處罰力度，并對公眾關心的霧霾問題進行了回應。②但從學界反應來看，修訂草案在這些方面的補充或者修改還很不夠，難以改變目前嚴峻的大氣環(huán)境污染局面，難以滿足目前大氣污染防治工作的需要。甚至一些學者建議，把法律名稱修改為《清潔空氣法》或者《大氣環(huán)境保護法》，然后在新的架構下大修大改。[1]對修正案的不同意見表明，在大氣污染防治法修訂的基本問題上，學界尚未達成共識，需要從學理上進行澄清。
一、《大氣污染防治法》的修訂宗旨及其應確立的基本原則
在“關于《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》的說明”中，將此次修法的目的定位為“以新修訂的環(huán)境保護法為依據(jù)，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施�！笨梢钥闯�，本次修法應當以問題為導向，著力于新時期復合型大氣污染困局的破解。
(一)大氣污染防治法的修訂宗旨
學界針對草案意見稿的爭議、批判表明，從根源上看，是對于修法宗旨尚沒有達成共識。有鑒于此，本文認為，此次大氣污染防治法的修訂宗旨體現(xiàn)為三點，堅持將《大氣污染防治法》作為大氣環(huán)境治理的“基本法”，以解決新時期具有多源頭、跨區(qū)域復合型大氣污染問題為實踐導向，同時強化政府大氣治理責任，增加企業(yè)大氣違法成本。
第一，堅持大氣污染防治法作為大氣環(huán)境治理領域的基本法。這就意味著，此次修法不能是小修小補，而應是對于大氣環(huán)境治理法律規(guī)范體系的重構。有建議將法律名稱修改為《清潔空氣法》或者《大氣環(huán)境保護法》，然后在新的法律架構下大修大改。綜觀整個法律文本，可以發(fā)現(xiàn)，其修訂仍然以污染防治立法為導向，鮮有涉及大氣環(huán)境保護的規(guī)定。本文認為，雖無須過多異議、爭論法律名稱，但在修法思路上，應采行綜合性清潔空氣立法模式，在預防、治理大氣污染之外，通過具體法律制度的設計與執(zhí)行，以促進大氣環(huán)境空氣質量的保護、改善，保障公眾健康。
第二，以日益嚴峻的新型大氣污染問題作為修法的實踐導向。修法的目的，在于對法律制定之初未能預料到的現(xiàn)實情況予以修正、進行回應。2000年大氣污染防治法的修改目的在于及時規(guī)制日益嚴重的煤煙型污染，其中很多條款都是直接規(guī)制燃煤所產(chǎn)生的大氣污染。新時期，我國大氣污染呈現(xiàn)出多污染物共存、多污染源疊加、多尺度關聯(lián)、多過程耦合、多介質影響的復合型特征，因此本次修訂應加強對多源頭的治理，并對頻發(fā)的霧霾天氣以及其他跨區(qū)域性大氣污染等問題予以有效回應。
第三，強化政府大氣治理責任，增加企業(yè)大氣違法成本。現(xiàn)行大氣污染防治法存在源頭治理薄弱、管控對象單一、屬地管理局限、問責機制不嚴、處罰力度不夠等問題，造成我國大氣環(huán)境的持續(xù)惡化的局面。因此，本次修訂應當強化政府的大氣污染治理責任，包括源頭治理和全程治理的責任，做好政策、規(guī)劃和建設項目的大氣環(huán)境影響評價，嚴格環(huán)境準入。加強對大氣違法行為的制裁，加大大氣違法行為的違法成本，促進大氣污染防治法的遵守和執(zhí)行。
第四，協(xié)同管控大氣污染，實現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制的轉變。《大氣污染防治法(修訂草案)》第2條寫道，“對顆粒物、二氧化硫、揮發(fā)性有機物等大氣污染物質和溫室氣體實施協(xié)同控制”，把溫室氣體與大氣污染物質相并列，傳遞出立法者對兩者進行協(xié)同管控的意圖。盡管學者對溫室氣體是否為污染物質存在爭議，但這并不影響環(huán)境保護主管部門對溫室氣體進行規(guī)制，如果法律對其進行授權的話。本文主張人為排放的溫室氣體是污染物，理由如下：一是科學證據(jù)表明人為排放的溫室氣體對人體健康和公共福利具有危害性，美國聯(lián)邦環(huán)保署(EPA)于2009年12月發(fā)表的溫室氣體危害性發(fā)現(xiàn)報告，報告認為溫室氣體對人體健康構成危害；二是2007年馬薩諸塞州等訴美國環(huán)保署(Massachusetts vs.EPA)一案中，美國聯(lián)邦最高法院判決確認二氧化碳為污染物質；三是中國政府向國際社會莊重承諾了溫室氣體強度減排目標，法律上有必要對溫室氣體進行規(guī)制；四是環(huán)保部門負責溫室氣體排放的監(jiān)測、管理是恰當?shù)男姓芾聿块T，因為它具有監(jiān)測網(wǎng)絡，從技術層面來看，增加部分溫室氣體的監(jiān)測并非難事。因此，從法律上來明確溫室氣體的屬性，有利于溫室氣體的減排順利進行。退一步來說，即使不明確提出溫室氣體是污染物，也應將其納入污染物管理，否則不利于中國溫室氣體減排工作的正常進行。此外，氣候變化法的制定將需要一個過程，即使順利通過，也不會是一個具有較強可執(zhí)行性的法律，如何對溫室氣體進行監(jiān)測之類的條款基本上不會涉及，必然需要等待其他配套法規(guī)來實施，這樣更加曠日持久。由此，將溫室氣體問題納入大氣污染防治法之中進行協(xié)同管控是一明智之舉。
(二)大氣污染防治法應當確立的基本原則
結合新環(huán)境保護法有關法律規(guī)定和學者的主流觀點③，我國大氣污染防治法應當明文確立以下四項基本原則。
1.大氣質量優(yōu)先原則。法律的目的或者說功能，在于“發(fā)現(xiàn)并承認、確定、實現(xiàn)和保障不同類型的利益，或者以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益”[2]284。經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系折射到法律語境中便可以轉化為經(jīng)濟利益和生態(tài)利益的關系。生態(tài)利益作為一種新型的利益類型，應歸屬于龐德所理解之社會利益，即它是從社會生活角度出發(fā)，為維護社會秩序、社會正�；顒佣岢龅男枨蠡蛟竿�。它是人們從社會生活角度出發(fā)提出的滿足其正常生活的生態(tài)方面利益之整體，主要有保護資源之利益、享受良好環(huán)境之利益等，有學者稱之為生態(tài)法益或環(huán)境權益。它不同于直接從個人生活本身出發(fā)以個人名義所提出的主張、要求和愿望，也不同于從政治社會角度出發(fā)以政治社會組織名義提出的主張、要求和愿望。[2]284-288在秉持人類中心主義的法律視角中，二者均具有正當性，很難說哪種利益應處于絕對的優(yōu)先地位。因此，當兩者不一致，甚至發(fā)生沖突時，便需要給出處理這種矛盾的具體規(guī)則，如果無法給出具體規(guī)則，最起碼應當確立一項基本原則予以規(guī)范�！洞髿馕廴痉乐畏ā飞婕叭祟惿鐣䦟Υ髿猸h(huán)境容量的利用，對大氣環(huán)境的污染防治、恢復和改善，應當確立由《環(huán)境保護法》第5條所提出的環(huán)境保護優(yōu)先原則。具體而言，首先，應當堅持大氣質量優(yōu)先于大氣環(huán)境容量的開發(fā)利用原則，因為，清潔的空氣是公民健康環(huán)境權的一項重要內(nèi)容，公民的健康權優(yōu)先于發(fā)展權和經(jīng)濟權利，當其發(fā)生沖突時應當優(yōu)先保護大氣質量。保護大氣質量也是各級政府的重要環(huán)境職責，大氣質量與其他環(huán)境質量是政府應當提供的公共物品。其次，應當堅持大氣質量維持原則，對那些大氣質量優(yōu)良的區(qū)域，政府及其主管部門有義務維持和改善現(xiàn)存的大氣質量，不可以讓大氣質量下降。
2.大氣污染預防原則。預防原則的基本含義是：在環(huán)境保護工作中要把防止產(chǎn)生環(huán)境問題放在首位，事先采取防范措施，防止在生產(chǎn)、生活等人類活動中導致的環(huán)境污染、生態(tài)破壞，做到防患于未然；對不可避免的或已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，應積極采取措施進行治理。[3]178預防原則應當成為包括大氣污染防治法在內(nèi)的環(huán)境保護立法的一項基本原則，并具有統(tǒng)攝地位，其涵蓋的法律制度主要包括以下幾類預防性法律制度，生態(tài)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價與環(huán)境風險評估制度、環(huán)境標準制度、環(huán)境信息公開制度。草案意見稿第2條明確了規(guī)劃先行原則，并增設了“大氣污染防治的標準和規(guī)劃”一章，在環(huán)境影響評價制度中增加了規(guī)劃環(huán)評，在具體污染防治措施中，也體現(xiàn)了預防原則，如增加了有毒有害大氣污染物風險評估制度。
3.大氣環(huán)境治理共同責任原則。大氣環(huán)境問題的公共性、多樣性與整體性導致了其發(fā)生原因的復雜性、損害后果的嚴重性與承擔方式的多樣性，從而決定了其責任承擔主體的多元性與承擔方式的復合性。將其反映到法律原則之上，便是“共同責任原則”，即大氣污染或環(huán)境破壞的法律責任應當由造成該污染的行為者或從中得到利益者共同承擔的準則。例如，集體負擔原則，是指在損害者難以確定的前提下，由造成同一損害的全體損害者負擔防治、治理費用，如多個企業(yè)共同對大氣污染承擔法律責任；共同負擔原則，由多個污染者造成損害而責任人無法明確的情況下，應當由造成損害的社會共同體負擔有關費用，如當前造成北京市的霧霾污染部分原因是來自于機動車的尾氣，全體機動車使用者應當相應地承擔由機動車尾氣而導致的那部分損失；受益者補償原則，是指從環(huán)境損害避免或者減輕措施中得到利益者，應當對為此付出代價者支付一定補償，主要體現(xiàn)為橫向或者縱向的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度。[4]例如，在大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的機制下，為減排大氣污染物質而付出代價的區(qū)域或者企業(yè)理應從受益地區(qū)獲得補償。
4.大氣環(huán)境治理公眾參與原則。公眾參與大氣污染防治既是法律賦予公眾的一項權利，也是公眾應當積極履行的一種義務。草案在這一方面的規(guī)定較為乏力，僅有第7條第4、5款的規(guī)定，即公民有檢舉、控告并獲得獎勵的權利。本文認為，應當在新法中增加旨在提高公眾大氣環(huán)保意識的環(huán)境教育條款以與未來可能出臺的環(huán)境教育法形成銜接，拓寬公民獲悉大氣環(huán)境污染防治信息渠道并建立大氣環(huán)境公益訴訟制度以與新環(huán)境保護法形成銜接，此外，應當切實建立起公眾參與大氣污染防治的決策參與制度、過程參與制度和末端參與制度。④
二、治理機制：多元化大氣環(huán)境治理機制的立法構造
興起于20世紀末的治理浪潮，為社會管理帶來了新思維，開啟了不同于“國家”和“市場”的第三條道路。檢索各種文獻，可以發(fā)現(xiàn)，關于治理，有種種理解，也有種種用處。但存在一種基本的共識，即治理是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊，它所創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加它而發(fā)揮作用，是要靠多種進行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動。[5]可見，治理強調的是多元主體共同參與公共事務的管理。為克服國家作為單一治理主體帶來的弊端，各國將市場機制的引入、培育奉為解決政府失靈的圭臬。但事實證明，市場機制也并非萬能良藥，在關涉公共環(huán)境問題的方面難免顯得孱弱，特別是在作為公共物品領域的環(huán)境保護方面，存在著嚴重的市場失靈現(xiàn)象。伴隨著公民社會的興起，環(huán)境問題的公共治理理念應運而生，并推動著環(huán)境保護從行政管制模式朝著開放性、參與性、協(xié)商性、合作性和包容性的社會公共治理模式的轉型。[6]新環(huán)境保護法提出的“多元共治、社會參與”新型環(huán)境治理機制，為大氣污染防治法的修訂提供了指導方向。本文認為，應當在廣泛的主體參與、溝通和協(xié)商的實踐理性基礎之上，以治理目標、治理主體、治理工具以及治理規(guī)制為支點，建構大氣污染防治法中的大氣環(huán)境公共治理機制。
(一)多元化大氣環(huán)境治理主體與大氣污染防治法的法律主體
在共同治理目標的支持、指引下，公共治理范式試圖描繪、構建一種多中心的合作、互動、協(xié)商式的合作伙伴關系圖景，在這幅圖景中，公共事務便成為政府及其行政機構和社會公眾共同處理的對象，且其所偏重的統(tǒng)治機制并非政府單向度的強制性權威和制裁，而是表現(xiàn)為社會對話、溝通、協(xié)商的法治和民主機制。具化到大氣環(huán)境公共治理中，伙伴關系有兩種，政府內(nèi)部不同職能部門或不同層級政府之間、同級政府之間的合作伙伴關系；政府作為大氣環(huán)境治理主體，與市場、社會主體之間就大氣環(huán)境治理達成的合作伙伴關系。大氣污染防治法應當將上述伙伴關系中的治理主體確認為法律主體，并賦予權利、課以義務，以實現(xiàn)多元共治大氣環(huán)境。綜觀草案，可以發(fā)現(xiàn)，涉及企業(yè)的法律責任條款共有25條，而涉及政府的僅有2條，而且缺乏公眾參與和信息公開有關規(guī)定。建議完善政府環(huán)境法律責任的規(guī)定，細化其行政違法或者不作為情形，并課以法律責任；增設公眾參與和信息公開章節(jié)，并確立大氣環(huán)境公益訴訟之規(guī)定。
(二)綜合性大氣環(huán)境治理手段與大氣污染防治法的法律制度
污染治理中蘊含的經(jīng)濟學原理為建立健全大氣環(huán)境治理工具的選擇指明了方向，大氣污染的負外部性以及大氣本身所具有的公共物品屬性，使得政府規(guī)制成為推動大氣污染治理的主要手段，而產(chǎn)權理論中的科斯定理自然成為支持大氣污染治理市場策略的重要理論依據(jù)。[7]風險社會的存在，也使得社會機制成為大氣環(huán)境公共治理中不可或缺的一種新型治理手段。通讀修訂草案，可以發(fā)現(xiàn)，其中仍然呈現(xiàn)的'是以政府為主體、以污染企業(yè)為規(guī)制對象的單一化的威權體制特征，統(tǒng)治方式仍以行政規(guī)制為主，而市場激勵、社會保障機制明顯不足。建議在完善行政主導大氣污染規(guī)制制度措施的同時，還應積極引進市場激勵機制和社會保障機制，研究大氣環(huán)境生態(tài)補償、大氣污染物排放交易、大氣環(huán)境污染責任保險、大氣污染損害賠償基金、大氣污染稅等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
(三)確保大氣環(huán)境公共治理得以有效實施、運行的治理規(guī)制
大氣環(huán)境治理的目標能否有效實現(xiàn)，離不開科學、合理的治理規(guī)則的規(guī)制、調整。由前文所述可知，大氣污染防治法作為大氣環(huán)境治理領域的基本法，其不可避免地要和其他立法存在銜接、配合問題。修訂草案意見稿第2條提出將大氣污染物和溫室氣體放在一起，予以協(xié)同控制的思路，就勢必涉及大氣污染防治法與能源法，甚至是未來可能出臺的氣候變化法之間的協(xié)調、配合。同時，新環(huán)境保護法中有關的創(chuàng)新性規(guī)定，可以也應當在本次修訂過程中予以回應，修訂草案吸收了按日計罰和治安拘留規(guī)定，但卻回避了有關公益訴訟、生態(tài)補償和環(huán)境責任保險、公眾參與和信息公開等規(guī)定。本文建議，修訂草案應該在新環(huán)境保護法有關規(guī)定的基礎上，積極吸收更多的創(chuàng)新性規(guī)定，并通過法律條款明確大氣污染防治法與其他部門法律的關系，以確保銜接和配合。
三、政府責任：完善政府大氣治理法律責任的理由與建議
無論是英美國家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國家所確立的國家義務理論，均對政府環(huán)境責任起到了理論上的支撐作用。在英美國家，“公共信托”理論是支撐政府環(huán)境義務和責任的主要理論學說。這一學說認為，政府作為環(huán)境資源這一全體共有人的受托人而享有管理的權力，同時也必須承擔相應的義務和責任。而在大陸法系國家，政府的環(huán)境義務及責任理論可以從國家義務理論推導出來，具體而言，這種義務包括國家的積極保護義務、消極不作為義務和給付義務。[8]我國目前的大氣環(huán)境法律責任以規(guī)制污染源企業(yè)為核心的單向度的行政主導模式為特征，針對排污企業(yè)的法律責任條款很多，而有關政府環(huán)境法律責任的規(guī)定卻十分原則。過于濃厚的行政化色彩，難免造成了監(jiān)管者被捕獲、政府失靈的問題，使得環(huán)境保護行政機關的“權力尋租”或輕微的行政責任掩蓋了排污缺陷。[9]生態(tài)文明建設理論指導下的新型大氣環(huán)境公共治理主張“多元共治、社會參與”，法律責任機制作為治理規(guī)制的重要一環(huán)也應當兼具整體性和體系性，進一步完善政府環(huán)境法律責任便成為實施大氣環(huán)境治理的應有之義。更何況，作為環(huán)境保護主導力量并擁有強制力的政府，在很多場合恰恰也是導致環(huán)境惡化的來源，完善環(huán)境法律責任便成為控制“脫韁”政府的利器，得以將政府強勁的行政權力運行納入法治的軌道。⑤綜觀草案，可以發(fā)現(xiàn)，針對政府的環(huán)境法律責任，雖有所調整、更新，但仍然存在明顯缺陷。
第一，轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境保護目標責任。草案第4條規(guī)定了以環(huán)境空氣質量改善為核心的大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，將大氣環(huán)境保護目標完成情況納入縣級以上人民政府對本級人民政府大氣環(huán)境保護主管部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的依據(jù)。為確保公眾參與，草案規(guī)定考核結果應當向社會公開。對于未能完成大氣環(huán)境保護目標任務的，應當向本級或者上級人民政府作出說明，提出整改措施并負責落實。大氣環(huán)境保護目標責任產(chǎn)生的依據(jù)，是地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責，其本質目的是通過目標責任和考核評價制度來落實地方政府對大氣環(huán)境保護的法律職責。通過對草案的分析，有兩點不足，一是未能就其與現(xiàn)行的節(jié)能減排考核評價制度以及地方黨政領導干部環(huán)�？冃Э己酥贫鹊年P系作出規(guī)定；二是草案規(guī)定的考核結果適用范圍過于狹窄，可能無法真正落實政府環(huán)境責任。應當結合現(xiàn)行節(jié)能減排考核評價和地方黨政領導干部環(huán)�？冃Э己嗽u價制度的有關規(guī)定，對于提出整改措施后不落實或落實后仍不達標的地方政府采用“區(qū)域限資”、“區(qū)域限批”措施，結合新環(huán)保法的規(guī)定對部門負責人可采用如任免升遷、物質獎勵、引咎辭職等政治責任的形式予以規(guī)范。
第二，城市人民政府限期達標責任。修訂草案要求縣級以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質量負責，采取措施，使空氣質量達到規(guī)定的標準并逐步改善。為確保這一責任的落實，修訂草案第11條針對城市人民政府設置了限期達標的責任。根據(jù)規(guī)定，未達到國家環(huán)境空氣質量標準的城市人民政府，應當編制環(huán)境空氣質量限期達標規(guī)劃，并按照國務院或者國務院環(huán)境保護主管部門規(guī)定的期限，實現(xiàn)限期達標。城市環(huán)境空氣質量限期達標規(guī)劃應當向社會公開，設區(qū)的市級以上城市環(huán)境空氣質量限期達標規(guī)劃應當報國務院環(huán)境保護主管部門備案。草案第15條第2款規(guī)定，有關城市人民政府未完成限期達標任務的，由省級以上環(huán)境保護主管部門會同同級監(jiān)察、人事等主管部門約談其主要負責人，并向社會公開。對于草案的這種制度構建，我們存在兩點疑問，一是它能否破除地方保護主義，切實保障限期達標計劃的落實。根據(jù)草案規(guī)定，省級人民政府并不負有限期達標責任，同時一部分城市人民政府的限期達標計劃僅需要報環(huán)保部備案，建議將限期達標規(guī)劃的責任主體擴大至省一級人民政府，由上一級環(huán)保部門審查擬備案限期達標計劃的可行性。二是對于未完成達標任務的城市人民政府，僅以約談予以約束是否合適與足夠。首先，約談并不是一種正式的法律責任承擔形式，容易使得被約談對象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的問題，不區(qū)分合法企業(yè)與違法企業(yè)，而一并予以限期整改、關停。其次，約談產(chǎn)生的是政治壓力，沒有體現(xiàn)經(jīng)濟制裁，建議仿行美國大氣環(huán)境治理中州實施計劃，對未完成限期達標計劃的地區(qū)實施經(jīng)濟制裁措施，主要是區(qū)域限資，即限制中央財政轉移支付對該區(qū)域大氣污染治理的支持力度。
第三，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責任。修訂草案增設第五章，規(guī)定了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機制，要求重點區(qū)域應當制定聯(lián)合防治行動計劃，提高本區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入標準，并在規(guī)劃環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面建立起區(qū)域協(xié)作機制。但在修訂草案征求意見稿中缺乏有關區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的法律責任規(guī)定，這無疑會制約制度目標的實現(xiàn)。因此，建議在法律責任部分，應當設立專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責任，如針對信息通報、聯(lián)合執(zhí)法等方面設立一些新的責任。[10]為體現(xiàn)區(qū)域公平理念，國內(nèi)重點區(qū)域大氣污染防治應當適用大氣污染防治法的共同責任原則，主要內(nèi)容包括兩點，一是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控強調共同責任，強調該責任是各區(qū)域行政管理部門共同的監(jiān)管責任。二是這種共同責任是有區(qū)別的共同責任，這種區(qū)別責任是由不同行政區(qū)域的發(fā)展情況以及污染物排放情況的歷史和現(xiàn)時差異所決定的。應當充分考量重點區(qū)域內(nèi)不同政府轄區(qū)內(nèi)排放對污染的貢獻，并據(jù)此分配責任份額。
第四，國家大氣污染防治保障責任。大氣污染防治是一項系統(tǒng)工程，必須有賴于科學技術的大力支撐，自然需要大量的財政支持和法制保障。為確保大氣污染科學研究的有效開展，美國政府通過《清潔空氣法》，規(guī)定了聯(lián)邦政府在負責制定全國空氣質量標準、實施全國大氣污染治理計劃的同時，要求聯(lián)邦政府積極開展各項大氣污染科學研究。我國已經(jīng)開展了大量的相關科學研究，如環(huán)保部為貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》而開展的《清潔空氣研究計劃》2014年度項目，2013-2017年預期投入經(jīng)費10億元，以突破大氣污染源排放清單與綜合減排、空氣質量監(jiān)測與污染來源解析、重污染預報預警與應急調控、區(qū)域空氣質量管理和環(huán)境經(jīng)濟政策等技術任務，并構建國家大氣污染防治技術體系，并在京津冀及周邊、長三角、珠三角等區(qū)域實施工程示范。本文建議，應當在立法中確立國家保障并支持大氣污染科學研究的規(guī)定，確�？萍贾析驳姆ㄖ苹�。
隨著《大氣污染防治法(修訂草案)》一讀程序的開啟，《大氣污染防治法》的修改討論已經(jīng)進入到關鍵階段。本文認為，大氣污染防治法的修訂，應以生態(tài)文明建設為理論導向，著力解決新時期復合型大氣污染問題。在法律原則上，建議結合新環(huán)境保護法有關規(guī)定，通過法律條文確立大氣質量優(yōu)先原則、大氣污染防治預防原則、大氣環(huán)境治理共同責任原則、大氣環(huán)境治理公眾參與原則；在治理機制上，建議改變現(xiàn)行的以政府針對污染源企業(yè)的單向度的行政管制模式，進一步擴大公眾參與大氣環(huán)境治理的保障機制，引入市場經(jīng)濟激勵工具和社會化的保險機制，堅持大氣污染防治法的“基本法”定位，并在立法體系中與其他相關立法做好銜接、配合；具體法律制度上，本文選取兩個基點，建議在草案中確立大氣環(huán)境公益訴訟條款，確保公眾參與大氣環(huán)境治理得到切實的法制保障，建議進一步完善政府大氣環(huán)境法律責任，確�！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”。
《大氣污染防治法》的修改確實是一項系統(tǒng)工程，既涉及國家行政權力運行結構、治理模式的選擇，也有具體制度的設計，需要反復斟酌、廣泛討論，以更開放式的全方位思考，不僅是制度設計理性的要求，也是環(huán)境公共治理機制的體現(xiàn)。修訂草案誠然有諸多令人遺憾的地方，但也有很多創(chuàng)新之處，如低排放區(qū)、分類污染源防治措施的改進等，囿于文稿篇幅，本文暫不作討論。本著參與精神，本文選取大氣污染防治法修訂過程中的幾個基本問題加以論述，希冀為《大氣污染防治法》的修改完善有所裨益。
①十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議：環(huán)境保護部部長就大氣污染防治法(修訂草案)作的說明。
②參見中國環(huán)保網(wǎng)：“大氣污染防治法27年首次全面修訂”，http://www.chinaenvironment.com，2014-12-23。
③《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014)第5條：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”
④有關公眾參與大氣污染防治法律保障制度的完善，參見：高桂林、陳云俊：《大氣污染防治公眾參與的法經(jīng)濟學分析》，載《陜西社會科學》，2014，(11)，第81-87頁；李艷芳：《公眾參與和完善大氣污染防治法律制度》，載《中國行政管理》，2005，(3)，第52-54頁。
⑤有關完善政府環(huán)境法律責任的理由，還可參見李俊斌，劉恒科：《地方政府環(huán)境責任論綱》，載《社會科學研究》，2011，(2)，第75頁。
作者介紹：曹明德(1965- )，安徽廬江人，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授，博士生導師，主要研究方向：環(huán)境法，北京 100088；程玉(1992-)，安徽肥西人，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，主要研究方向：環(huán)境法，北京 100088
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